II SA/Kr 1590/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Jacek Bursa Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2011 r. sprawy ze skargi I.K. , G.D. , U.D. i K.Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 9 listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Decyzją z dnia 19 lipca 2007 r. Burmistrz Andrychowa, na podstawie 46 ust. 1 pkt 1, art. 46a ust. 1 i 7, art. 48 ust. 1 i 2 oraz 56 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. Nr 129 z 2006 r., poz. 902), a także § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znaczących oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) określił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia pn. " Budowa Lokalnej Obwodnicy Andrychowa – etap II, podetap II.2 – od ul. [...] do ul. [...]". W dniu 20 sierpnia 2007 r. mieszkańcy ul. [...] i [...] wymienieni z imienia i nazwiska wnieśli za pośrednictwem poczty odwołanie od ww. decyzji. Postanowieniem z dnia 9 listopada 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 129 § 2 w zw. z art. 134, art. 149 kpa oraz art. 46a ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekroczyła 20 osób, stąd organ, stosownie do treści art. 46 a ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska zastosował art. 49 kpa. Ogłoszenie o wydaniu decyzji zostało wywieszone w dniu 19 lipca 2007 r., między innymi na budynkach przy ul. [...] i [...] w A.. Czternaście dni od daty ogłoszenia minęło w dniu 2 sierpnia 2007 r. i dzień ten uważa się za datę doręczenia decyzji. Zatem termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 16 sierpnia 2007 r. Ponieważ odwołanie zostało nadane w dniu 20 sierpnia 2007 r., 14-dniowy termin do wniesienia odwołania nie został dotrzymany. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w dniu 17.01.2008 r. wnieśli skutecznie I. K., G. D., U. D. i K. Z., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia. W stosunku do pozostałych skarżących skarga została prawomocnie odrzucona. W uzasadnieniu podnieśli, że w ogłoszeniu o decyzji Burmistrza, które zostało wywieszone na tablicach ogłoszeń w klatkach należących do nich budynków oraz na stronie internetowej Urzędu Miasta wskazany został termin "20 lipca 2007 r". Również Burmistrz Andrychowa, przesyłając odwołanie wraz aktami sprawy stwierdził, że odwołanie wpłynęło z zachowaniem ustawowego terminu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). W myśl art. 53 § 1p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Skarga została w niniejszej sprawie wniesiona w dniu 17.01.2008 r. Ponieważ w aktach sprawy brak jest dowodów, że informacja Burmistrza Miasta Andrychowa, sporządzona w dniu 28.11.2007 r., o wydaniu przez SKO w [...] zaskarżonego postanowienia z dnia 9.11.2007 r. została wywieszona na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta Andrychów oraz zamieszczona na stronie internetowej organu, a z treści informacji nie wynika, że miała być wywieszona również w miejscu inwestycji, uznano, że skarga jest złożona w terminie, gdyż termin do wniesienia skargi rozpoczął bieg po upływie 14 dni od ostatniego z ogłoszeń. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności aktu bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u jego podstaw. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" ( wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232). Podkreślić również należy, że przepisy nie nakładają na sąd obowiązku zgromadzenia kompletnych akt postępowania w sprawie toczącej się przed nim, a tylko dokonanie oceny na podstawie akt przesłanych przez organ, a wyjątkowo uzupełnianych dodatkowymi istotnymi dowodami z dokumentów. Sąd oczywiście może wezwać organ do uzupełnienia akt sprawy, jeśli przez niedopatrzenie organu akta zawierają braki, ale to uzupełnienie dotyczy tych akt, które organ posiadał wydając rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA W-wa z dnia 23.10.2009 r, sygn. I OSK 58/09, LEX nr 573288). Z przedłożonych akt administracyjnych wynika, że: - w obwieszczeniu o wszczęciu postępowania z dnia 21.06.2006 r. (k.35 akt administracyjnych) wskazano, że miejscami ogłoszeń są: tablica ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Andrychowie, strona internetowa Urzędu Miejskiego w Andrychowie, teren przewidywanej inwestycji. - zostało sporządzone obwieszczenie z informacją o wydaniu decyzji z dnia 19.07.2007 r. (k.270) i o zamieszczeniu go na stronie internetowej UM Andrychowa i na tablicy ogłoszeń UM Andrychowa. W informacji tej podano, że z decyzją można zapoznać się do dnia 20 sierpnia 2007 r. W obwieszczeniu nie ogłoszono treści decyzji. Obwieszczenie nie zawiera również pouczenia o środkach odwoławczych. W aktach administracyjnych brak jest dowodu, że obwieszczenie to zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń UM Andrychowa. - informacja o wydaniu decyzji przez organu I instancji w dniu 19 lipca 2007 r. została zamieszczona na stronie internetowej Urzędu Miasta Andrychowa w tym samym dniu. W informacji tej podano, że z decyzją można zapoznać się do dnia 20 sierpnia 2007 r. Na stronie tej podano treść decyzji, łącznie z tym jej fragmentem, że od decyzji przysługuje prawo wniesienia odwołania do SKO w [...], za pośrednictwem Burmistrza Andrychowa, w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji, z podaniem informacji, że decyzję otrzymują T. G. i Wydz.BDT. Nie podano informacji o środkach odwoławczych przysługujących stronom, którym decyzja była doręczana w trybie art.49 kpa. (k.280). - z k.271 akt administracyjnych wynika, że obwieszczenie o wydaniu decyzji zostało wywieszone w miejscu inwestycji w dniu 19.07.2007 r.: [...] egz., [...] egz., [...] egz., Stacja Paliw [...] - 1 egz., Plac Targowy ul. [...] – 1 egz., skrzyżowanie ul. [...] i [...] – 1 egz. (mimo, iż w obwieszczeniu nie przewidziano takiego sposobu). W dokumencie tym brak jest wzmianki jaki był okres wywieszenia obwieszczenia. - na postanowieniu z dnia 9.11.2007 r. o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania (k.311) znajduje się zapis, że postanowienie zostało także obwieszczone w drodze ogłoszenia w budynku SKO w [...] oraz że postanowienie doręczono pełnomocnikowi inwestora i Burmistrzowi Miasta i Gminy Andrychów – z prośbą o powiadomienie wszystkich stron postępowania w trybie art.49 kpa. Na obwieszczeniu SKO (k.309) brak adnotacji o fakcie i terminie tego wywieszenia. - z k.313 akt administracyjnych wynika, że Burmistrz Miasta i Gminy Andrychów w dniu 28.11.2007 r. sporządził informację o wydaniu przez SKO w [...] postanowienia z dnia 9.11.2007 r. W informacji podano o zamieszczeniu jej na stronie internetowej UM Andrychowa i na tablicy ogłoszeń UM Andrychowa. Informacja ta nie zawiera pouczenia o sposobie i terminie złożenia środka zaskarżenia. W aktach brak jest dowodu, że informacja ta została wywieszona na tablicy ogłoszeń UM Andrychowa i w jakim okresie. Brak też dowodu o zamieszczeniu jej na stronie internetowej organu. Nie wiadomo również, czy obwieszczenie o wydaniu postanowienia zostało wywieszone również w miejscu inwestycji w dniu 19.07.2007 r., tak jak to miało miejsce przy wywieszeniu obwieszczenia o wydaniu decyzji z dnia 19.07.2007 r. Stosownie do treści art.32 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska organ administracji właściwy do wydania decyzji podaje do publicznej wiadomości informację o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o decyzjach wymagających udziału społeczeństwa, w trybie określonym w niniejszym dziale (art.31 – 39). Podanie do publicznej wiadomości powinno nastąpić także poprzez zamieszczenie informacji na stronie internetowej organu właściwego do wydania decyzji, jeśli organ ten prowadzi taką stronę. Zgodnie zaś z przepisem art.46 a ust. 5 ustawy, jeżeli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do treści tego ostatniego przepisu strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Analiza przepisu art.32 ust. 2 i 3 oraz art.46 a ust.5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska wskazuje, że ustawodawca wyraźnie rozróżnił podanie do publicznej wiadomości informacji o decyzji od zawiadomienia strony o wydaniu decyzji. Pierwszy z przepisów zamieszczony jest w dziale V ustawy zatytułowanym "Udział społeczeństwa w postępowaniu w sprawie ochrony środowiska" i gwarantuje udział społeczeństwa w postępowaniu, a drugi z nich zamieszczony w dziale VI ustawy – Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dotyczy zawiadamiania stron tego postępowania. Wobec powyższego prawidłowość dokonanych doręczeń winna być oceniana w oparciu o kryteria określone w art.49 kpa. Wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że przedmiotem jego szczególnej regulacji jest jedynie sam tryb uproszczonego "doręczania" decyzji. Przepis nie zawiera natomiast odrębnej, od ogólnych, regulacji odnośnie do przedmiotu tego zawiadomienia. Zgodnie zatem z zasadami ogólnymi strona powinna być zawiadomiona o treści decyzji, jak również o sposobie i terminie wniesienia środków zaskarżenia. Skoro zawiadomienie strony ma nastąpić przez obwieszczenie lub inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, może wchodzić tu w grę rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych (na tablicach ogłoszeń, w innych miejscach na ten cel przeznaczonych - także w urzędzie gminy czy w innych placówkach użyteczności publicznej), jak i inny miejscowo przyjęty sposób ogłaszania (przez ogłoszenie z ambony, ustne powiadomienie mieszkańców przez sołtysa, poprzez lokalne środki masowego komunikowania). Mając na uwadze, że celem takiego zawiadomienia jest dotarcie informacji o wydaniu decyzji do stron postępowania, wymagane jest równoczesne zastosowanie kilku z form lokalnego ogłaszania (por. (G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, LEX, 2010, wyd. III). Podkreślenia również wymaga, że stosowanie doręczenia przez obwieszczenie, zwłaszcza w aspekcie skuteczności tej czynności, wymaga jednoznacznego utrwalenia w aktach sprawy elementów natury technicznej. Określeniu podlegają nie tylko zastosowane formy publicznego ogłaszania, ale w szczególności kwestie liczby i miejsc obwieszczeń oraz daty ich dokonania (wyr. WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2007 r., IV SA/Wa 436/07, niepubl.). W myśl art.49 kpa doręczenie uznaje się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Jeżeli publiczne ogłoszenie następowało w różnych dniach (w przypadku wielości stosowanych form) przyjąć należy, że termin rozpoczyna bieg od ostatniego dnia ostatniego z ogłoszeń. Za podstawę ustaleń faktycznych SKO przyjęło, że ogłoszenie o wydaniu decyzji zostało wywieszone w dniu 19 lipca 2007 r., między innymi na budynkach przy ul. [...] i [...] w A.. Dlatego też czternaście dni od daty ogłoszenia minęło w dniu 2 sierpnia 2007 r. i dzień ten uważa się za datę doręczenia decyzji. Stwierdzić zatem pozostaje, że w aktach administracyjnych, którymi dysponowało Kolegium wydając zaskarżone postanowienie znajduje się jedynie dowód, że obwieszczenie (o treści informującej wyłącznie o dacie wydanej decyzji i jej przedmiocie) zostało wywieszone w miejscu inwestycji oraz na stronie internetowej w dniu 19.07.2007 r.. Nie miało natomiast żadnych dowodów o okresie wywieszenia tego ogłoszenia oraz, czy obwieszczenie zostało również podane do publicznej wiadomości w sposób wskazany w samej decyzji, czyli na tablicy ogłoszeń UM Andrychowa. Jak już wcześniej podniesiono, jeżeli publiczne ogłoszenie następowało na kilka sposobów w różnych dniach, termin rozpoczyna bieg od ostatniego dnia ostatniego z ogłoszeń. Faktami pozwalającymi na dokonanie niezbędnych ustaleń Kolegium nie dysponowało. Powyższe przesądza o wadliwości zaskarżonego postanowienia. Wprawdzie Sądowi z urzędu wiadomo, że do skargi na postanowienie z dnia 4.01.2008 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania na decyzję z dnia 19.07.2007 r. (sygn. II SA/Kr 863/10) przedłożona została kserokopia obwieszczenia Burmistrza Andrychowa z dnia 19.07.2007 r., zawierająca również w kserokopii pieczęć "Tablica ogłoszeń Urzędu Miejskiego [...] od 19.07.2007 do 20...2007", ale jest to dokument nie potwierdzony z oryginałem, data końcowa jest mało czytelna, a treść tego dokumentu różni się od dokumentu oryginalnego znajdującego się na k.270 akt administracyjnych. W kserokopii obwieszczenia wskazano 3 miejsca ogłoszeń : tablicę ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Andrychowie, stronę internetową Urzędu Miejskiego w Andrychowie, teren przewidywanej inwestycji. W oryginale dokumentu wskazane są 2 miejsca ogłoszeń: tablica ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Andrychowie i strona internetowa Urzędu Miejskiego w Andrychowie Ustosunkowując się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że umieszczenie w obwieszczeniu o wydaniu decyzji z dnia 19.07.2007 r. błędnej informacji, że "z decyzją można zapoznać się do dnia 20 sierpnia 2007 r." nie ma wpływu na ustalenie złożenia odwołania po upływie terminu do jego wniesienia, może mieć natomiast znaczenie dla przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Również twierdzenie Burmistrza Andrychowa zawarte w piśmie, przy którym przesłał odwołanie wraz aktami sprawy organowi II instancji, że odwołanie wpłynęło z zachowaniem ustawowego terminu, nie ma żadnego znaczenia dla ustalenia, czy odwołanie wniesione zostało z zachowaniem terminu. Ustalenie to musi być bowiem dokonane na podstawie obiektywnych kryteriów: daty doręczenia decyzji w trybie art.49 kpa oraz daty nadania na poczcie albo osobistego złożenia odwołania, a nie twierdzenia organu I instancji. Wobec powyższego, bez wyjaśnienia wskazanych wyżej sprzeczności i bez ustalenia faktu i okresów wywieszenia ogłoszenia we wszystkich miejscach ogłoszeń, twierdzenie, że odwołanie wniesione w dniu 20.08.2007 r. było spóźnione, jest przedwczesne. Nadto, wyrokiem z dnia w sprawie do sygn. II SA/Kr 863/10 uchylone zostało postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Dlatego też, na podstawie art.145 §1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.