II SA/Kr 1593/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jacek Bursa SWSA Tadeusz Kiełkowski SWSA Paweł Darmoń (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 lutego 2018 r. sprawy ze skargi A. D. i A. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2017 r., znak [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala Sygn. akt II SA/Kr [...] UZASADNIENIE Decyzją z dnia 4 października 2017 r, [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania A. D. i A. M. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 25 listopada 2016 r znak [...], mocą której Starosta orzekł o odmowie zwrotu działki nr [...] o pow. 1031 m kw., położonej w obrębie [...] [...], w granicach wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...] , obr [...] ) [...], na rzecz A. D., A. M., T. J. i J. J.. Działka została nabyta przez Skarb Państwa umową sprzedaży sporządzoną w formie aktu notarialnego z 11 lipca 1975 r , Rep. AI Nr [...] w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r , Nr 10, poz. 64), zgodnie z decyzja o lokalizacji szczegółowej nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. K. Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury z 18 listopada 1969 r znak [...] z przeznaczeniem na cele przebudowy ulicy [...] w K.. Jak wskazał organ I instancji, pomimo że zgromadzona w postępowaniu dokumentacja świadczy o spełnieniu przesłanek zbędności nieruchomości na cel jej wywłaszczenia, to istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia miał przepis art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r o drogach publicznych, ze względu na poczynione ustalenia iż działka nr [...] poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K. jest częścią pasa drogowego drogi publicznej w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. Organ przypomniał, że poprzednia decyzja Wojewody z dnia 6 lutego 2014 r znak: [...] została wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 5 sierpnia 2014 r , sygn. Akt II SA/Kr [...] uchylona wraz z decyzją organu I instancji. W wyroku z dnia 5 sierpnia 2014 r wskazano, że organ I instancji nie ustalił w sposób jednoznaczny, czy działka nr [...] stanowi pas drogowy ul. [...]. Starosta przytoczył wzajemnie sprzeczne pisma ZIKiT i UMK (k.91, k.25, k.124 akt administracyjnych). Organ odwoławczy z kolei ustalił, że realizacja chodnika miała miejsce w "poboczu" ulicy [...]. W celu określenia granic pasa drogowego niezbędnym było przedłożenie mapy gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu i wykazanie, że w tych liniach granicznych zlokalizowane są n.p.: jezdnia drogi, mosty, wiadukty i przepusty znajdujące się w ciągu drogi, pobocza, skarpy i urządzenia odwadniające, zadrzewienia, drogi leśne, chodniki, ścieżki dla pieszych i rowerzystów, znaki drogowe i urządzenia ostrzegawczo-zabezpieczające oraz sygnalizacyjne. Na gruncie ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych dla określenia granic pasa drogowego konieczne było zaznaczenie linii granicznych zawierających wewnątrz: drogę, ewentualnie obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Pomimo przeprowadzenia dwukrotnych oględzin, organ I instancji nie sporządził z nich szkicu, a sformułowania zawarte w protokołach są mało precyzyjne. Wojewoda zalecił dołączenie dokumentacji wywłaszczeniowej, gdyż do wniosku o wywłaszczenie należało przedłożyć w szczególności decyzję o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Zalecenia tego, organ I instancji nie wykonał, chociaż prowadzić ono mogło do uzyskania decyzji z 1969 r., niezwykle przecież istotnej dla określenia celu wywłaszczenia. Zastrzeżenia Sądu budziło również ustalenie faktów na podstawie zeznań 2 świadków. Protokoły ich przesłuchań, przeprowadzonych w siedzibie organu, zamiast na gruncie, świadczyły o nieumiejętnym i mało dociekliwym zadawaniu pytań. Dla przykładu przytoczono fragment zeznania Z. M.: "chodniki robiono całościowo od pierwszej góry dalej aż na trzecią górę". Gdyby zadano świadkowi dodatkowe pytania, może organowi udałoby się ustalić, co się pod tymi słowami kryje. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu było zastosowanie się do powyższych wskazówek i prawidłowe zebranie materiału dowodowego. W aktualnie prowadzonym postępowaniu zdaniem Wojewody materiał dowodowy został należycie zebrany a wszelkie wskazania Sądu wynikające z wydanego w sprawie wyroku zostały zachowane i uwzględnione. Następnie organ powołał się na definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu z art. 137 ust 1 ugn i wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r , sygn. akt P [...]. W trakcie ponownie prowadzonego postępowania organ podjął szereg czynności zmierzających do odszukania dokumentacji związanej z inwestycją określoną, jako przebudowa ul. [...] w K.. W tym celu przeszukano zasoby archiwalne UM K., [...] UW w K., Urzędu Marszałkowskiego Województwa oraz Archiwum Akt Nowych w W., analizowano akta księgi wieczystej. Nie udało się odnaleźć materiałów jednoznacznie wskazujących na rzeczywistą rolę w przebudowie ul. [...] zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości. Nie udało się odnaleźć decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia 18 listopada 1969 r. Organ I instancji pozyskał informację z biura planowania przestrzennego UM K., że nieruchomość znajdowała się w granicach planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta K., zatwierdzonego uchwałą Rady Narodowej Miasta K. z dnia 31 marca 1967 r , nr [...], w terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem "O 169 KP II". Z informacji tej wynika, że Dzielnica bilansowa "O "- były to tereny przeznaczone na główne arterie komunikacyjne (zwłaszcza o charakterze przelotowym) i na potrzeby węzła kolejowego, a także teren objęty międzywałem W. – zostały wyłączone z poszczególnych dzielnic bilansowych i zebrane, jako oddzielna dzielnica oznaczona symbolem "O". Na zlecenie Starosty [...], geodeta uprawniony wykonał w dniu 29 października 2015 r kompilację aktualnej mapy ewidencyjnej z pozyskanymi do akt sprawy zdjęciami lotniczymi z 1975 r i 1982 r oraz z mapą obrębu małego [...], w celu precyzyjnego usytuowania działki na pozyskanych materiałach fotogrametrycznych. Na zdjęciach tych widoczna jest al. [...] wraz z przebiegającym przez działkę nr [...] chodnikiem, biegnącym aż do ul. [...] i dalej w kierunku centrum miasta, którego pozostałość, jak domniemywa organ I instancji stanowią płyty betonowe widoczne podczas oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 8 lipca 2011 r. Ze zdjęcia satelitarnego z 1965 r wynika natomiast , iż w tym czasie działka nie była zagospodarowana pod [...]. Z kolei ze zdjęcia lotniczego wykonanego w 1970 r to jest sprzed daty wywłaszczenia , wynika że wzdłuż działki nr [...] biegnie ścieżka/chodnik. Świadkowie [...] i M. K. w dniu 5 kwietnia 2013 r zeznali, że na działce nr [...] zrealizowano chodnik i fakt tren obydwoje umiejscowili w przedziale czasowym od 1975 – 1985 r nie wykluczając jednak że chodnik mógł powstać przed 1975 r . Dodatkowo zgodnie z zaleceniami Sądu w miejscu położenia nieruchomości dnia 26 listopada 2016 r świadkowie złożyli zeznania dotyczące sposobu zagospodarowania działki nr [...] , obr. [...]. Pan Z. M. zeznał że nie jest pewien czy chodnik powstał przed rokiem 1975 , stwierdzając przy tym iż nie było żadnej inwestycji w postaci przebudowy [...] na tym odcinku. Pan A. T. wskazał orientacyjne lata ok 1967-1968, jako daty budowy chodnika. Te przeprowadzone dowody z zeznań świadków w połączeniu z pozostałym zgromadzonym materiałem dowodowym w tym w szczególności zdjęciami lotniczymi z 1970 r wskazują , że ciąg pieszy zlokalizowany na zawnioskowanej do zwrotu działce powstał jeszcze przed jej wywłaszczeniem (nabyciem) na rzecz Skarbu Państwa które miało miejsce w 1975 r i z tego względu inwestycja ta nie była związana z celem wywłaszczenia , określonym jako przebudowa [...]. Zdaniem organu odwoławczego postępowanie dowodowe potwierdziło spełnienie przesłanki zbędności wskazanej w art. 137 ust 1 ugn w stosunku do działki nr [...] w granicach wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa działki [...] obr. [...] (mały ) [...]. Zagospodarowanie działki nie powstało w związku z celem wywłaszczenia. Chodnik znajdujący się na nieruchomości powstał w 1970 r a zatem zbyteczne stało się ustalanie daty powstania mapy znajdującej się w aktach sprawy, której kopia została potwierdzona z oryginałem w dniu 15 września 2009 r ( k - 110) Zdaniem organu II instancji trafny jest pogląd, że w sprawie ma zastosowanie art. 2a ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Kluczowym stało się ustalenie czy nieruchomość należy do pasa drogowego [...]. W tym celu organ i instancji wystąpił ponownie z pismem do ZIKiT w K. o wskazanie czy nieruchomość znajduje się w granicach pasa drogowego drogi publicznej. Zarządca drogi pismem z dnia 22 grudnia 2014 r jednoznacznie potwierdził że nieruchomość oznaczona jako działka [...] , położona w obrębie [...] jedn. ewid. [...] leży w pasie drogowym ww. drogi publicznej. W piśmie tym wskazano że ustalając granice pasa drogowego – [...], ZIKiT w K. oparł się na definicji pasa drogowego oraz zieleni przydrożnej, zawartych w art. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r o drogach publicznych, jednocześnie uwzględniając zagospodarowanie terenu. Ponadto wyjaśnił że w art. 34 ustawy wskazano odległość granicy pasa drogowego od urządzeń mieszczących się w obrębie pasa drogowego i służących funkcjonowaniu drogi np pobocza, rowu, chodnika , która winna wynosić minimum 0,75 m. jednocześnie droga zaliczona została do dróg krajowych klasy głównej na podstawie Rozporządzenia RM z dnia 15 grudnia 1998 r w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich ( Dz. U. Nr 160, poz. 1071). Dodatkowo w dniu 26 listopada 2015 r przeprowadzono rozprawę administracyjna połączoną z oględzinami nieruchomości, w trakcie, których geodeta przeprowadziła czynności związane z okazaniem granic nieruchomości. Podczas rozprawy stwierdzono, że działka ma kształt nieregularny, a od strony południowej stanowi fragment jezdni asfaltowej ([...] ). Na zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości znajdują się ponadto fragmenty chodnika, to jest pozostałe płyty betonowe, fragment banneru reklamowego oraz drugi baner reklamowy, podstawa słupa sygnalizacji świetlnej oraz tabliczka z nazwą ulicy. W części południowo wschodniej znajduje się także przepust kanalizacji deszczowej, natomiast w pozostałej części stanowi ona niezagospodarowany, zaniedbany i zakrzaczony teren zielony. Geodeta sporządził szkic z czynności. Zgodnie z pismem [...] S.A. z dnia 25 czerwca 2009 r przez działkę nr [...] przebiega sieć energetyczna a zgodnie z pismem [...] S.A. w K. z dnia 5 czerwca 2009 r na nieruchomości znajduje się sieć wodociągowa, ( co zostało potwierdzone w piśmie z dnia 22 czerwca 2017 r). Organ odwoławczy przeprowadził dodatkowe czynności wyjaśniające w następstwie których : ZIKiT w K. pismem z dnia 22 czerwca 2017 r wyjaśnił (w oparciu o definicję pasa drogowego i zieleni przydrożnej zawartych w art. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r o drogach publicznych ), że działka znajduje się w liniach rozgraniczających pas drogowy drogi publicznej kategorii krajowej klasy głównej – [...] wraz z tarczą skrzyżowania drogi publicznej kategorii gminnej [...]. Dodatkowo wyjaśniono, że zlokalizowana na działce zieleń stanowi zieleń przydrożną, która pełni funkcję zieleni izolacyjno- ochronnej. Z kolei Starostwo Powiatowe w W. przesłało akta postępowania znak: [...] dotyczące wydania decyzji z dnia 28 maja 2013 r o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczącej budowy dróg zewnętrznych dla obsługi komunikacyjnej osiedla mieszkaniowego w K. – [...] W ramach tej inwestycji poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji m.in. działka nr [...] została objęta obowiązkiem przebudowy dróg innych kategorii oraz obowiązkiem przebudowy sieci uzbrojenia terenu. W kontekście powyższego ustalono że w zasięgu pasa drogowego drogi publicznej al. [...] zawiera się nieruchomość będąca przedmiotem postępowania, to jest działka nr [...] o pow. 1031 m kw. , poł w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K. w granicach wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...] obr. [...] Następnie organ odwoławczy wskazał, powołując się na utrwalone orzecznictwo sadowo-administracyjne, że drogi publiczne traktowane są, jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu ( reges extra commercium), skoro własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi ( Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego). Nieruchomości drogowe nie mogą być wiec obciążone prawami rzeczowymi na rzecz osób fizycznych i niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Skargę na decyzję Wojewody wywiedli A. D. i A. M. domagając się jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzja organu I instancji, zarzucając, naruszenie : -art. 4 pkt 1 w zw. z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r o drogach publicznych poprzez nieuzasadnione przyjęcie , iż nieruchomość, której dotyczy decyzja znajduje się w pasie drogowym, -art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Zdaniem skarżących nieruchomość nie znajduje się w pasie drogowym i nie ma do niej zastosowania art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r o drogach publicznych. Organ stwierdził jedynie, że na nieruchomości znajdują się fragmenty chodnika, to jest pozostałe płyty betonowe. Takie stwierdzenie nie upoważnia do kwalifikowania jako chodnik , gdyż ma on być przeznaczony do ruchu pieszego. Trudno uznać za chodnik teren , którym w ogóle nie poruszają się piesi ze względu na stan i poziom jego zaniedbania oraz zniszczenia. Na rozprawie administracyjnej i oględzinach stwierdzono że część działki od strony południowej stanowi fragment jezdni asfaltowej ( ul. [...] ). Nie jest wiadomo jednak czy obszar działki zajęty pod jezdnię faktycznie jest wykorzystywany w celu zapewnienia ruchu pojazdów. Działka stanowi pas gruntu równoległy do [...] porośnięty wysoką trawą, chwastami, krzewami i dziko rosnącymi drzewami. Z definicji legalnej wynika że zieleń przydrożna powinna być urządzona w określonym celu. Trudno uznać by zaniedbana nieruchomość dziko porośnięta krzewami i drzewami realizowała jakikolwiek cel z art. 4 pkt 22 u.d.p. Organ próbuje sztucznie zakwalifikować przedmiotową nieruchomość do kategorii pasa drogowego, aby ponownie odmówić jej zwrotu, mimo realizacji ustawowych przesłanek , bowiem teren tak wyglądający, nie może stanowić pobocza wchodzącego w skład drogi – w przeciwnym wypadku, winien być zagospodarowany przez podmiot odpowiedzialny za stan drogi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bowiem stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 poz. 270), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według tych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie doszedł do wniosku, że skarga jest bezzasadna a zaskarżona decyzja prawidłowa. Nie jest możliwy zwrot wnioskowanej części nieruchomości, pomimo że nie została ona bezpośrednio wykorzystana na cel wywłaszczenia ( w rozumieniu art. 137 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami ( t.j. Dz. U. z 2014 r poz. 518 ) – jakim było ( na datę wywłaszczenia) przeznaczenie pod przebudowę ulicy [...] w K.. Zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdził aby stwierdzone zagospodarowanie nieruchomości powstało w związku z celem wywłaszczenia określonym w umowie sprzedaży. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm. - dalej "p.p.s.a.") ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy obu instancji dokonały wszystkich niezbędnych czynności i szczegółowych ustaleń, by wyjaśnić czy działka [...] stanowi pas drogi publicznej. Zebrany w sprawie materiał dowodowy doprowadził organy do trafnego wniosku, że nieruchomość stanowiąca działkę [...] zawiera się w zasięgu pasa drogowego drogi publicznej [...] w K.. Organy obu instancji prawidłowo ustaliły tę istotną dla sprawy okoliczność na podstawie na podstawie rzetelnie i kompletnie zebranego materiału dowodowego. Z pisma ZIKiT w K. z dnia 22 czerwca 2017 r jednoznacznie wynika, że działka nr [...] w granicach nabytej na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...] obr [...] , znajduje się w liniach rozgraniczających pas drogowy drogi publicznej kategorii krajowej klasy głównej – [...] wraz z tarczą skrzyżowania drogi publicznej kategorii gminnej – ul. [...] ( k 105-106). Istnieje na niej sieć wodociągowa i sieć kanalizacji sanitarnej (pismo MPWiK S.A. w K. z dnia 22.06.2017 r k – 102-103) W trakcie postępowania, w dniu 26 listopada 2015 r przesłuchano świadków na gruncie, sporządzono dokumentację fotograficzną i szkic sytuacyjny, okazano granice działki z udziałem biegłego geodety. W orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie od dawna utrwalony jest pogląd, że organ administracji orzekając o zwrocie nieruchomości powinien badać nie tylko przesłanki zwrotu nieruchomości określone w art. 136 ww. ustawy, ale wcześniej – aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości powstały po wywłaszczeniu i rozważyć, czy nie stanowi on przeszkody do zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi (por. uchwała SN z dnia 22 grudnia 1993, III AZP [...], LEX nr 10916; wyrok SN z dnia 12 maja 1994, III ARN [...], OSNP 1994, nr [...], poz. 108). Art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi, wprost, że ustawa nie narusza innych ustaw w zakresie gospodarki nieruchomościami w szczególności ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687 oraz z 2014 r. poz. 40) . Przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych mają, więc charakter szczególny w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do art. 11d ust. 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. z dniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mowa, zatem o nieruchomościach, które służą realizacji inwestycji drogowej w szerokim znaczeniu, tak by zapewnić prawidłowe funkcjonowanie drogi. Jak wynika z akt administracyjnych [...] dotyczących wydania decyzji z dnia 28 maja 2013 r o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W ramach inwestycji obsługi komunikacyjnej osiedla [...], działka nr [...] została objęta obowiązkiem przebudowy dróg innych kategorii oraz obowiązkiem przebudowy uzbrojenia terenu ( k – 88-100). Nieruchomość będąca przedmiotem postępowania, objęta wnioskiem o zwrot stanowi obszar pasa drogowego drogi publicznej [...] w K.. Stosownie do art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r o drogach publicznych ( t.j. Dz. U. z 2013 r poz. 260 ze zm.) pas drogowy , to - wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą; Przez zieleń przydrożną należy rozumieć - roślinność umieszczoną w pasie drogowym, mającą na celu w szczególności ochronę użytkowników drogi przed oślepianiem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby (art. 4 pkt 22 tej ustawy ); W trakcie oględzin stwierdzono, że teren działki, choć zaniedbany stanowi częściowo pas drogowy i zieleń przydrożną, bowiem stanowi "fragment jezdni asfaltowej , ul. [...]", na niej "znajduje się fragment chodnika, tj. pozostałe płyty betonowe do przepustu", "w pozostałym zakresie nieruchomość stanowi niezagospodarowany zadrzewiony i zakrzewiony teren zielony" wraz z "banerami reklamowymi , słupem sygnalizacji świetlnej" (protokół oględzin nieruchomości z 26.11.20115 r) Pojęcie obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami ma charakter szeroki - chodzi tu o każdą czynność dotyczącą nieruchomości, w tym przeniesienie prawa własności na inną osobę. Nie ulega wątpliwości, że w pojęciu "obrotu" mieści się również zwrot wywłaszczonej nieruchomości byłym właścicielom lub ich spadkobiercom. Nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne są rzeczami wyłączonymi z obrotu, co ma charakter bezwzględny i oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany podmiotowej w osobie właściciela, niezależnie od sposobu jej dokonania. Oznacza to, że nikt poza Skarbem Państwa lub jednostkami samorządu terytorialnego nie może być właścicielem gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne. Nie ma, zatem możliwości by skarżący w takim stanie faktycznym i prawnym doprowadził do fizycznego zwrotu nieruchomości na swoją rzecz. W rozpatrywanej sprawie należało zastosować wykładnię systemową art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uwzględniającą ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, a także powołać się na art. 2a ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że drogi publiczne stanowią własność Skarbu Państwa, samorządu województwa, powiatu lub gminy w zależności od kategorii – co prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Działka stanowi aktualnie część pasa drogowego, co potwierdzają przeprowadzone przez organy obu instancji ustalenia w szczególności oględziny z udziałem geodety, zeznania świadków i pisma. Pas drogi, w którym leży sama droga jest z nią funkcjonalnie związany, przez co stanowi element jej prawidłowego i realnego wykorzystywana na potrzeby ruchu samochodów i pieszych. Tej oceny nie zmienia aktualny zaniedbany stan działki. W orzecznictwie drogi publiczne traktowane są, jako rzeczy wyłączone z obrotu ( kategoria res extra commercium ) i nie mogą być obciążone prawami osób trzecich. Ta sama zasada wyłączenia z obrotu dotyczy pozostałej części pasów drogowych, przy czym dotyczy to tej części, która stanowi funkcjonalną, techniczną i przestrzenną całość z drogą publiczną. O takiej możliwości wyłączenia, przy uwzględnieniu realnego aspektu infrastruktury wypowiedział się Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 22 maja 2014 r , IV CSK [...] (LEX nr 1475237 ) aprobując co do zasady pogląd że droga publiczna z pasem drogowym , na którym jest zlokalizowana powinna być traktowana w tej kwestii jako całość. Po zbadaniu tych aspektów powiązania przyległego pasa gruntu z samą drogą - organ administracyjny w zaskarżonej decyzji doszedł do prawidłowych wniosków, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią pasa drogi publicznej w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. Wyłączenie nieruchomości z obrotu oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany podmiotowej w osobie właściciela, niezależnie od sposobu jej dokonania. Skutkiem wyłączenia z obrotu nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne jest to, że wprawdzie są one przedmiotem prawa własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, lecz może dojść do zmiany właściciela tylko pomiędzy tymi podmiotami i niedopuszczalne jest nabycie tego prawa przez inny podmiot ( postanowienie SN z dnia 24.06.2010 r. IV CSK [...]). Oznacza to, zatem że państwo lub gmina, jako właściciele rzeczy nie mogą tym prawem rozporządzać na rzecz innych podmiotów. Nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne są rzeczami wyłączonymi z obrotu, choć przeznaczonymi do powszechnego użytku. Tego rodzaju wyłączenie oznacza m.in., że prywatny grunt zajęty pod urządzoną drogę publiczną z uwagi na jego właściwość - nie może być wydany właścicielowi nawet w przypadku wytoczenia powództwa windykacyjnego, gdyż sprzeciwia się temu jego natura i przeznaczenie (właściwość). Poza Skarbem Państwa lub jednostkami samorządu terytorialnego nikt nie może być ani właścicielem gruntu zajętego pod urządzone drogi publiczne (ani jego posiadaczem czy władającym). Sama zaś możliwość korzystania z drogi publicznej nie ma cech posiadania na gruncie prawa cywilnego, lecz stanowi korzystanie ze sfery wolności gwarantowanej obywatelowi przez państwo. W konsekwencji Sąd przyjął, że sam fakt zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną jest równoznaczny z wykonywaniem nad nią władztwa. Wbrew twierdzeniom skargi nie ma znaczenia dla prawidłowości określenia zasięgu pasa drogowego aktualny stan nieruchomości, w kontekście zaobserwowanych przez skarżących zaniedbań estetycznych pobocza. Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, że orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie powołanych przepisów i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 poz. 270),