II SA/Kr 1594/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie : Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant : Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Brzesku na uchwałę Rady Gminy Dębno z dnia 29 września 2006 r. nr VI/353/2006 w przedmiocie realizacji inwestycji pn. budowa sieci wodociągu Łysa Góra – Porąbka Uszewska – w zakresie do przysiółka Godów oraz sieci wodociągowej Sufczyn na odcinku Zagórze i Podłysogórze stwierdza nieważność §2 litera b zaskarżonej uchwały. Prokurator Rejonowy w Brzesku pismem z dnia 14 września 2011r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Dębno nr VI/353/2006 z dnia 29 września 2006r. w sprawie realizacji inwestycji pn. Budowa sieci wodociągu Łysa Góra – Porąbka Uszewska – Doły w zakresie przysiółka Godów oraz sieci wodociągowej Sufczyn na odcinku Zagórze i Podłysogórze. Prokurator zaskarżył w/w uchwałę w zakresie objętym § 2 lit. b i zarzucił w/w uchwale, iż w zaskarżonej części została wydana z naruszeniem prawa a to art. 7 ust.1 pkt 3 i art. 40 ust. 1 i 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. z 199 r. nr 13, póz. 74 z późn. zm.) oraz art. 15 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ( Dz. U. z 2001 r. nr 72 póz. 747 z późn. zm.) polegającym na błędnym uznaniu, iż przepisy te stanowią podstawę prawną umożliwiającą Radzie Gminy nałożenie na mieszkańców Gminy w drodze uchwały obowiązku ponoszenia opłat za budowę sieci wodociągowej i w oparciu o przepis art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o stwierdzenie nieważności w/w uchwały – w części objętej 2 b. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że z Prokuratura Rejonowa w Brzesku kontrolując - w ramach działalności pozakarnej - legalność uchwał jednostek samorządu terytorialnego, w postępowaniu o sygn. Pa 36/09 poddała prawnej ocenie zapisy m.in. w/w uchwały ustalając co następuje. Zgodnie z art. 84 Konstytucji każdy jest zobowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie. Oznacza to jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat nie jest możliwe bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Tymczasem, zdaniem Prokuratury, Rada Gminy Dębno powołując się przepis art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 2 pkt 6 i 9 lit e, art. 58 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2009 r, nr 4 poz. 1) oraz na art. 15 i 21 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2001r., nr 72 poz. 747 ze zm.). uznała, iż przepisy te dają jej możliwość nałożenia na mieszkańców w drodze aktu prawa miejscowego tj. uchwały, obowiązkowej opłaty tytułem finansowego udziału w budowanym przez Gminę wodociągu. Dalej wyjaśniono, iż przepis art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2009 r., nr 4 poz. 1 ) określa jedynie zadania gminy w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty, z kolei przepis art. 58 cyt. ustawy dotyczy obowiązku wskazania źródeł finansowania inwestycji. W ocenie strony skarżącej nie ma również możliwości nałożenia tego rodzaju opłat na podstawie przepisów art. 18 ust. 2 pkt 6 i 9 lit e ustawy o samorządzie gminnym, albowiem określają one jedynie domniemanie kompetencji Rady Gminy w zakresie stanowienia aktów prawa wewnętrznego (nie dotyczą zatem aktów prawa miejscowego tj. uchwał regulujących konkretną materię w sposób generalny i abstrakcyjny). Następnie podniesiono, że w toku postępowania Pa 36/09 ustalono również, że nie uprawniają Rady Gminy do wydania kwestionowanych przepisów uchwały przepisy zawarte w art. 15 i 21 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ( Dz. U. z 2001 r., nr 72 póz. 747 ze zm.) i w związku z tym, zdaniem Prokuratury przedmiotowa uchwała została wydana bez właściwej podstawy prawnej czyli bez delegacji do jej wydania zamieszczonej w przepisie prawa materialnego. W dalszej części zaznaczono, że Prokuratura Rejonowa w Brzesku w oparciu o przepis art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2008r. nr 7 poz.39 ), oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001r., nr 142, póz. 1591 z późn. zm.) wezwała Radę Gminy w Dębnie do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie w/w zapisów. Uchwałą nr VIII /258/2009 z dnia 30 grudnia 2009r. Rada Gminy Dębno uchyliła przepis zawarty w § 2 lit. b zaskarżonej uchwały. Ponadto wyjaśniono, że samo wyeliminowanie cyt. zapisu z obrotu prawnego poprzez uchylenie (mające skutek od chwili uchylenia tj.ex nunc), nie niweluje w sposób definitywny skutków jakie uchwała wywołała w całym okresie jej obowiązywania. Mianowicie, na podstawie aktualnie uchylonego przepisu, Rada Gminy Dębno pobierała od mieszkańców opłaty w wysokości 1500 zł od każdego gospodarstwa z przeznaczeniem na dofinansowanie budowy sieci wodociągowej. Z racji tego, że opłaty te nie były legalne, koniecznym staje się ich zwrot osobom uprawnionym. Zwrot taki jest możliwy jednakże pod warunkiem stwierdzenia przez Sąd, że zaskarżony przepis prawa miejscowego jest nieważny, a zatem należy go traktować jakby nigdy nie został podjęty (skutki ex tunc). W konkluzji dodano ponadto, iż Zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi jej przedłożenia wojewodzie albo jest ona aktem prawa miejscowego. Przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego albowiem reguluje w sposób generalny i abstrakcyjny obowiązki właścicieli nieruchomości. Z tych też względów stwierdzenie jej nieważności, nawet mimo uchylenia kwestionowanego zapisu - nie jest ograniczone czasowo. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Dębno wniosła o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz Gminy Dębno przepisanych kosztów postępowania wraz z kosztami jej zastępstwa. W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotem zaskarżonej uchwały podjętej przede wszystkim w oparciu o przepisy ar. 18 ust. 2 pkt 6 i pkt 9 litera e) ustawy o samorządzie gminnym było postanowienie, zgodnie z wymaganiami ustawy o finansach publicznych i powołanymi przepisami kompetencyjnymi, przyjęcia do realizacji inwestycji określonej w § 1 i ustalenie sposobu jej finansowania z budżetu gminy oraz ze społecznego udziału mieszkańców. W treści uchwały, a zwłaszcza w § 2 litera b) nie zawarto przepisu nakazującego mieszkańcom dokonywanie wpłat na sfinansowanie części kosztów budowy sieci wodociągowej, stwierdzając, że udział finansowy mieszkańców ma mieć charakter społeczny, czyli dobrowolny. W toku realizacji tej inwestycji, ani Rada Gminy Dębno ani jej organ wykonawczy nie żądały od mieszkańców wpłat na budowę sieci jako obowiązkowych. Dalej wyjaśniono, że w efekcie w roku 2008r. dziewięciu mieszkańców Gminy dokonało w kasie Urzędu wpłat kwot po 1500 zł. z dyspozycją "dobrowolna wpłata na rzecz budowy wodociągu". W ocenie strony przeciwnej do skarżącej, nieuzasadnione i nieprawdziwe jest stwierdzenie autora skargi, że na podstawie zaskarżonej uchwały "Rada Gminy Dębno pobierała od mieszkańców opłaty w wysokości 1500 zł. od każdego gospodarstwa". Nieuzasadnione jest także stwierdzenie skargi prokuratorskiej, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, gdyż nie spełnia ona ustalonych w doktrynie kryteriów takiego aktu prawnego. Przede wszystkim uchwała ta zawiera jedynie rozstrzygnięcia konstruujące plan gospodarczy i plan finansowania konkretnej inwestycji, a przewidziany w niej udział finansowy mieszkańców został oparty na dobrowolności ich świadczeń, bez nakładania w tym zakresie prawnego obowiązku obciążonego sankcją prawną. Normy uchwały nie mają charakteru abstrakcyjnego i generalnego, lecz są skierowane do właścicieli nieruchomości położonych w obrębie przebiegu wodociągu, którzy chcieli dokonać podłączenia się do jego planowanej określonej sieci. Następnie Rada Gminy w Dębnie stwierdziła, iż będąca przedmiotem uchwały inwestycja została zakończona w dniu 22.12.2008r. i rozliczona na koniec 2008r., stąd uchwała Rady Gminy Dębno Nr VI/353/2006 z dnia 29 września 2006r. została w całości wykonana i nie jest obecnie możliwe stosowanie jej uchylonego postanowienia do stanu sprzed daty jej uchylenia z dniem 30 grudnia 2009r. Urząd Gminy Dębno stwierdził, że w świetle podniesionych twierdzeń, w stosunku do skargi uzasadnione są zarzuty: 1. naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 6 i pk 9 litera c w związku z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie przez organ prokuratorski, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego; w rzeczywistości stanowi ona jedynie o podjęciu i warunkach finansowania inwestycji wodociągowej oraz umożliwiała społeczny, czyli dobrowolny udział zainteresowanych mieszkańców w jej finansowaniu, 2. naruszenia art. 94 ust. 1 w związku z art. 101 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez przyjęcie istnienia podstaw stwierdzenia w 2011r. nieważności uchwały z 2006r. o charakterze planu finansowego inwestycji w zakresie jej wskazanego postanowienia uchylonego w 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem, gdyż skarga dotyczy aktu prawa miejscowego (art. 53 § 3 cyt. ustawy). Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała uchwałę Rady Gminy Dębno nr VI/353/2006 z dnia 29 września 2006r. w sprawie realizacji inwestycji pn. Budowa sieci wodociągu Łysa Góra – Porąbka Uszewska – Doły w zakresie przysiółka Godów oraz sieci wodociągowej Sufczyn na odcinku Zagórze i Podłysogórze – w zakresie objętym § 2 lit. b. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Jedną z podstawowych zasad jest zasada prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasada ustawowej delegacji do stanowienia przepisów prawa miejscowego (zob.: D. Dąbek, "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 58). Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się: 1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania; 2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów; 3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty - nie są aktami prawa miejscowego; 4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Zaskarżona uchwała stanowiąca w § 2 lit. b, że przedmiotowa inwestycja będzie finansowana m.in. "ze środków społecznego udziału mieszkańców w wysokości 1500, -zł od gospodarstwa domowego" ustala w zasadzie obowiązek uiszczenia jednorazowej, zryczałtowanej opłaty w określonej wysokości związanej z budową sieci wodociągu, a w związku z tym posiada cechy wskazane powyżej co pozwala zakwalifikować ją do aktów prawa miejscowego. Adresatami tej uchwały są mieszkańcy Gminy Dębno, którzy wyrażą chęć przyłączenia się do wodociągu. Uchwała nakazuje im określone zachowanie, tj. obowiązek uiszczenia wskazanej w uchwale kwoty za wybudowanie sieci wodociągu. Adresaci uchwały zostali określeni generalnie – mieszkańcy, a nie imiennie. Zaznaczyć tez należy, że uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, bowiem nie konsumuje się ona przez jednorazowe zastosowanie. Zaskarżona uchwała ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Zdaniem Sądu nie zaistniała podstawa prawna do wydania uchwały w zaskarżonej części. W myśl powołanego już art. 94 Konstytucji RP podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Każdorazowo w akcie rangi ustawowej obligatoryjnie znajdować się musi upoważnienie dla organu gminy do stanowienia aktu prawa miejscowego. Powyższa zasada znajduje potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, który w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z upoważnienia tego wynika, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i wskazywać powinno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Upoważnienie ustawowe określa materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania. Czasami również inne sprawy dotyczące wydawania i wejścia w życie przepisów prawa. Jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały Rady Gminy Dębno z dnia 29 września 2006r., nr VI/353/2006, przyjęto art. 18 ust. 2 pkt 6 i 9 lit. e) ustawy o samorządzie gminnym. Art. 18 ust. 2 pkt 9 e ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zobowiązań w zakresie podejmowania inwestycji i remontów o wartości przekraczającej granicę ustalaną corocznie przez radę gminy nie może samoistnie stanowić upoważnienia do podjęcia aktu zawierającego normy kształtujące prawa i obowiązki obywateli. Jak podnosi się w doktrynie i orzecznictwie uchwały, których jedyną podstawą jest art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym nie stanowią aktów prawa miejscowego. Jeżeli miałyby stanowić akt prawa miejscowego muszą opierać się na szczegółowej delegacji ustawowej, innej niż ustawa o samorządzie gminnym. W razie braku takiej szczegółowej podstawy, akty te nie mogą zawierać przepisów prawa miejscowego (wyrok NSA z dnia 6 marca 1991 r., I SA 1251/90, Wspólnota z 1991 r., nr 20, s. 14, J. Chmielnicki (red.): Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, str. 328). W niniejszej sprawie opłata, którą zostali obciążeni mieszkańcy jako współfinansujący budowę wodociągu ma charakter narzuconej w ramach władztwa publicznego, przez Radę Gminy Dębno, daniny publicznej. Powyższego faktu nie zmienia okoliczność nie wprowadzenia w przedmiotowej uchwale trybu postępowania egzekucyjnego, dającego możliwość egzekwowania należnej kwoty. Nie sposób jej także uznać za należność o charakterze cywilnoprawnym – brak bowiem spełnienia przesłanki równorzędności stron jaka towarzyszy przy zawieraniu umów. Dodać należy, iż opłata ta został określona przez Radę Gminy Dębno w stałej kwocie i stanowi warunek realizacji przedmiotowej inwestycji. Art. 84 Konstytucji RP stanowi, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. W niniejszej sprawie nie można uznać współfinansowania przez mieszkańców inwestycji pn. "Budowa sieci wodociągu Łysa Góra – Porąbka Uszewska – Doły w zakresie przysiółka Godów oraz sieci wodociągowej Sufczyn na odcinku Zagórze i Podłysogórze" kwotą 1500, 00 zł nazwaną w uchwale z dnia 29 września 2006r. "ze środków społecznego udziału mieszkańców" - za świadczenie dobrowolne. Aktualny system prawny nie zawiera podstawy prawnej dla rady gminy do wprowadzania opłat za budowę sieci wodociągów. Stwierdzić należy, że jednostronne obciążanie obywateli jakimikolwiek obowiązkami, w tym również opłatami, jest niedopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Podsumowując powyższe rozważania stwierdzić należy, że uchwała Rady Gminy Dębno z dnia 29 września 2006r., nr VI/353/2006 w zaskarżonej części nie mieści się w prawotwórczych kompetencjach rady, ustalonych art. 40 ustawy o samorządzie gminy. Sąd zaznacza, że Rada Gminy Dębno uchwałą z dnia 30 grudnia 2009r., nr VIII/258/2009 uchyliła przepis zawarty w § 2 lit. b zaskarżonej uchwały z dnia 29 września 2006r., nr VI/353/2006, aczkolwiek nie spowodowało to usunięcia wszystkich skutków, które zaskarżona uchwała wywołała w całym okresie swojego obowiązywania. Dodać należy, co słusznie wskazała strona skarżąca, że pobrana ewentualnie przez Radę Gminy Dębno opłata w wysokości 1500, 00 zł od gospodarstwa, jako niezgodna z prawem, powinna zostać zwrócona. Możliwe staje się to dopiero w momencie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały – jako nigdy niebyłej, a w konsekwencji usuwającej wszelkie jej skutki ex tunc. Wobec tego uchwała Rady Gminy Dębno z dnia 29 września 2006r. w zakresie ustaleń § 2 lit. b podlega stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W/w uchwała jest aktem prawa miejscowego, a zatem dla dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności w zaskarżonej części nie ma znaczenia upływ czasu zgodnie z regulacją art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Zgodnie z treścią art. 100 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, postępowanie sądowe w niniejszej sprawie jest wolne od opłat sądowych.