II SA/Kr 1594/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę nr II/15/2024 Rady Gminy Grybów z dnia 27 maja 2024 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Grybów stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Wojewoda Małopolski złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę uchwałę nr II/15/2024 Rady Gminy Grybów z dnia 27 maja 2024 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Grybów, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2023, poz. 1688) poprzez uchwalenie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego podczas, gdy stosowne przepisy regulujące możliwość uchwalania/zmiany studiów zostały uchylone z dniem 24.09.2023 r. W odpowiedzi na skargę organ pozostawił sprawę do uznania Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2024.935 t.j. z dnia 2024.06., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały lub zarządzenia (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Po upływie wskazanego wyżej 30 dniowego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Skarga organu nadzoru tj. Wojewody Małopolskiego została złożona w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda jako organ nadzoru, w przeciwieństwie do osób o których mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, nie jest obowiązany wykazywać swojej legitymacji skargowej poprzez wskazanie interesu prawnego i jego naruszenia. Wracając do przesłanek unieważnienia uchwały, ustawodawca nie określił rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. Należy przyjąć, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa, jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały czy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów. Istotne jest także, że w procesie stanowienia aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą zatem wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Przepisy prawa miejscowego mają charakter wyłącznie wykonawczy w stosunku do ustaw, gdyż w Konstytucji RP nie zawarto delegacji prawotwórczych dla organów samorządowych. Podejmując uchwałę w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Grybów - Rada Gminy Grybów zobligowana więc była działać w zakresie przyznanych jej ustawowo kompetencji wynikających z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przestrzegając trybu stanowienia prawa lokalnego określonego w przepisach tej ustawy, jak też właściwości organów. Zgodnie z art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2023, poz. 1688) przepisy regulujące możliwość uchwalania/zmiany studiów ( tj. art. 9-13 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. z 2023r. poz. 977 ze zm.) zostały uchylone z dniem 24.09.2023r. W związku z powyższym w aktualnym porządku prawnym brak jest podstawy prawnej do podjęcia uchwały w sprawie zmiany/uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, poza sytuacjami wskazanymi przez ustawodawcę (o czym niżej). W przedmiotowej sprawie Rada Gminy Grybów, uchwałą nr LXI/570/2024 z dnia 26 lutego 2024 r. przystąpiła do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Grybów przyjętego uchwałą Rady Gminy Grybów nr XLIX/469/2023 z dnia 24.02.2023 r. Następnie Rada Gminy Grybów w uchwałą nr II/15/2024 z dnia 27 maja 2024r. uchwaliła zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Grybów, która to zmiana miała na celu skorygowanie pomyłek w oznaczeniach obiektów i obszarów wpisanych do rejestru Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz dobrach kultury współczesnej - sakralnej i świeckiej, a także skorygowanie błędnie oznaczonego (w części) przebiegu granic obszaru NATURA 2000 - Beskid Niski oraz rezerwatu "Cisy w Mogilnie." Ustawodawca ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (w art. 1 pkt 11) uchylił dotychczasowe przepisy art. 9-13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, regulujące tryb uchwalania/zmiany studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Dotychczasowe studia będą obowiązywać do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2025 r. Jednocześnie ustawodawca, w przepisach przejściowych ustawy nowelizującej - w art. 65 - dopuścił możliwość procedowania zmiany studium po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. (tj. po dniu 24.09.2023 r.) pod warunkiem spełnienia jednej z przesłanek: 1) przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej wystąpiono o opinie i uzgodnienia projektów studiów albo ich zmian, 2) zmiana studiów dotyczy wyłącznie lokalizacji inwestycji celu publicznego, 3) zmiana studiów dotyczy wyłącznie lokalizacji inwestycji w zakresie gospodarowania strategicznymi zasobami naturalnymi kraju w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. U. z 2018 r. poz. 1235) lub działalności, o której mowa w art. 21 ust. 1 pkt 1 i 2a ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2023 r. poz. 633). Jak słusznie podnosi Wojewoda w przypadku zaskarżonej uchwały nie wystąpiła żadna z podstaw, uprawniających do procedowania zmiany studium po dniu 24.09.2023 r. Zatem w realiach niniejszej sprawy Rada Gminy Grybów nie miała prawnych podstaw do podjęcia zaskarżonej uchwały, a skoro tak to podjęta uchwała w sprawie zmiany Studium jest nieważna i musi zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w wyroku.