II SA/Kr 1596/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Mirosław Bator (spr) Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi J.P. na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 27 lipca 2009r., nr [....] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji , II. orzeka , że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana , III. zasądza od [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz J.P. kwotę 757 zł ( siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania . Uzasadnianie Decyzją z dnia [...] września 2009r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. działając na podstawie art. 48 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 7, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 z późniejszymi zmianami) oraz art. 104 ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 z późniejszymi zmianami) nakazał inwestorowi J.P. rozbiórkę nadbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr 1 obr. [...] wybudowanej bez decyzji o pozwoleniu na budowę, celem doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. W uzasadnieniu wyjaśniono, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki prowadził z urzędu postępowanie wszczęte w dniu 16 kwietnia 2004 r. w sprawie nadbudowanej części budynku położonego w K. przy ul. [...] na działce nr 1 obr. [...] , należącego do J.P. . W trakcie przeprowadzonych w dniu 15 czerwca 2004 r. oględzin ustalono, że inwestorka wykonała nadbudowę budynku mieszkalnego o jedno piętro oraz przebudowę dachu z przeznaczeniem na cele mieszkalne. Ustalono, że roboty budowlane rozpoczęto w 1999 r. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Wobec stwierdzenia realizacji budynku w warunkach samowoli budowlanej organ nadzoru postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 7 sierpnia 2008 r. ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości w celu weryfikacji przesłanek do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego przedmiotowej nadbudowy. Do czasu wydania niniejszej decyzji, skarżąca nie wykonała nałożonego obowiązku. W związku z powyższym organ nadzoru nakazał inwestorce, rozbiórkę nadbudowy przedmiotowego budynku. Odwołanie od tej decyzji wniosła J.P. . Podniosła w nim, że w związku z koniecznością wykonania remontu dachu przedmiotowego budynku zwróciła się z wnioskiem do Wydziału Architektury, Geodezji i Budownictwa Urzędu Miasta K. o wydanie warunków zabudowy, ale takiej decyzji nie uzyskała, gdyż organ zwrócił się do niej o uzupełnienie braków formalnych wniosku, dotyczących danych osobowych spadkobierców sąsiedniej nieruchomości działki nr 2 . W związku z faktem, że braków tych nie mogła usunąć, sprawę pozostawiono bez rozpoznania. W tej sytuacji zdecydowała się na realizację nadbudowy przedmiotowego budynku pomimo, iż nie uzyskała decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Skarżąca wskazała, że podejmowała starania, aby w sprawie postępować zgodnie z prawem, ale wobec opieszałości organów zdecydowała się zrealizować inwestycję nie czekając na ukończenie stosownych postępowań. Podkreśliła, że stan budynku pogarszał się i dokonała nadbudowy z konieczności, zabezpieczając tym samym stan budynku. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] lipca 2009r. znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst z 2000 r. Dz. U. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 48 ust. 1 w zw. z art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156 póz. 1118 z późn. zm.) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ stwierdził, że postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało w sposób właściwy. Organ I instancji prawidłowo ustalił, że nadbudowa została wykonana w warunkach samowoli budowlanej. Skarżąca, co prawda złożyła wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, ale nie uzyskawszy takiej decyzji, ani pozwolenia na budowę, zdecydował się na realizację inwestycji. W takiej sytuacji konieczne było zbadanie czy spełnione zostały przesłanki przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego wymienione w art. 48 prawa budowlanego. Prawidłowo zatem organ I instancji nałożył na skarżącą postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. obowiązek przedłożenia wymaganych dokumentów (ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy) oraz wyznaczył odpowiedni termin do jego wykonania. Wobec stwierdzenia, że skarżąca obowiązku nie wykonała, organ I instancji miał obowiązek zastosować normę art. 48 ust. 4 prawa budowlanego i wydać decyzję o nakazie rozbiórki, co też uczynił. Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła J.P. zarzucając naruszenie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę nadbudowy, art. 48 ust. 2 w/w ustawy poprzez brak podjęcia czynności w celu ustalenia czy nadbudowa została dokonana zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, 77, 107 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a w szczególności okoliczności związanych ze złożonym przez nią wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Skarżąca podniosła także, że obowiązek określony w zaskarżonych decyzjach nie został sformułowany precyzyjnie, nie uściślono o jaką część budynku mieszkalnego chodzi, ani która z części powinna być rozebrana, nie została wymieniona kondygnacja, ściany ani ich wymiary. Skarżąca podniosła również, że okres na przedstawienie decyzji o warunkach zabudowy wyznaczony jej przez organ I instancji były w praktyce niewykonalny, gdyż wynosił zaledwie 7 dni. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Przepis art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. stanowi, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. na treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie, niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Zgodnie z regulacją art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane: "Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę." Przepis ust. 2 stanowi: "Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych." (ust. 1). W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. 4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust 3). Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (ust 5). W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego w sposób prawidłowy ustaliły że skarżąca dopuściła się samowoli budowlanej oraz, że na terenie, na którym doszło do przedmiotowej nadbudowy nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Tym samym należało zważyć czy możliwa jest legalizacja nadbudowy budynku zrealizowanego w ramach samowoli budowlanej, z zastosowaniem przepisu art. 48 i 49 ustawy Prawo budowlane. Jednym z elementów procesu legalizacji samowoli budowlanej jest ustalenie przez organ czy budowa ta ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (48 ust 2 pkt 1 lit b ustawy). W tym celu organy prawidłowo nakładają na inwestora który dopuścił się samowoli budowlanej, obowiązek przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Istotnym jest jednak termin w jakim organ żąda od strony przedłożenia tejże decyzji. W tym miejscu wskazać należy na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2007r. (sygn. akt P 37/06). Wyrokiem tym ukształtowany został stan prawny pozwalający na legalizację samowoli budowlanej na terenie, na którym nie obowiązuje miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, którą właściciel może uzyskać także po wszczęciu postępowania rozbiórkowego. Zdaniem Trybunału, skoro zaświadczenie o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego może zostać wydane po wszczęciu postępowania rozbiórkowego, to niezgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej i równości jest żądanie decyzji o warunkach zabudowy, która byłaby ostateczna już w dniu wszczęcia postępowania. Jak zaznaczył Trybunał w powołanym wyroku, decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli (również legalizacji prowadzonej w związku z wszczęciem postępowania rozbiórkowego) winno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa – w tym kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Powinna zatem istnieć możliwość dokonania takiego ustalenia również po wszczęciu postępowania rozbiórkowego, bo nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi jest orzekanie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, mimo, że inwestorzy mogą wykazać jego zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzyskując decyzję o warunkach zabudowy już w trakcie postępowania rozbiórkowego. Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że nie sposób uznać za zgodną z zasadami sprawiedliwości społecznej i równości regulację różnicującą w praktyce sytuację poszczególnych inwestorów według kryterium obowiązywania – albo nieobowiązywania – na danym terenie planu miejscowego. Sytuacja sprawców samowoli budowlanej w postępowaniu legalizacyjnym zdaniem Trybunału nie może zależeć od czynnika, na który nie mają oni wpływu (czyli uchwalenia na danym, ternie planu miejscowego), a taki jest rzeczywisty skutek regulacji, uzależniającej możliwość legalizacji samowoli wybudowanej na terenie nieobjętym planem miejscowym od daty uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Trybunału, skoro zaświadczenie wójta (burmistrza, prezydenta) o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego może zostać wydane po wszczęciu postępowania rozbiórkowego, to niezgodne ze wskazanymi zasadami konstytucyjnymi jest żądanie decyzji o warunkach zabudowy, która byłaby ostateczna już w dniu wszczęcia postępowania. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 września 2008r. syn. akt. II OSK 300/08. W wyroku tym NSA stwierdził ponadto, iż nie może mieć znaczenia termin uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, bo ma ona charakter wyłącznie informacyjny i sama przez się nie kształtuje praw, ani obowiązków inwestora, wynikających wprost z ustawy. Decydujące ustalenie w procesie legalizacji samowoli budowlanej winno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa. Poglądy wyrażone w przytoczonym wyżej orzeczeniu sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela. W rozpatrywanej sprawie postanowieniem z dnia [...][ lipca 2008r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, określając termin wykonania tego obowiązku do dnia 7 sierpnia 2008r. Postanowienie to, jak wynika z akt spraw zostało odebrane przez skarżącą w dniu 31 lipca 2008r. W praktyce więc termin na przedłożenie stosownej decyzji wynosił 7 dni. W ocenie Sądu taki termin na uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, a tym samym na możliwość zalegalizowania przez skarżącą przedmiotowej rozbudowy, nie jest terminem realnym, uwzględniającym długość procedury prowadzącej do uzyskania takiej decyzji. Zakreślając termin na złożenie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy organ winien wyznaczyć go mając na uwadze okres czasu konieczny dla wydania takiej decyzji. Organ nadzoru budowlanego zakreślając skarżącej termin niemożliwy do spełnienia naruszyły normę art. 8 k.p.a. zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa. Skarżąca nie została również poinformowana w możliwości prowadzenia procedury legalizacji samowoli budowlanej, w przypadku ustalenia, że rozbudowa jest zgodna z ostateczną decyzja o warunkach zabudowy, co uznać należy za naruszenie art. 9 k.p.a. w myśl którego organy administracji publicznej obowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Rozpatrując niniejszą sprawę zgodzić należy się również z zarzutem skargi dotyczącym niepoprawnego określenia przedmiotu decyzji. Organ I instancji nie określił precyzyjnie w sentencji decyzji jakie elementy domu powinny zostać rozebrane, nie wynika to również z uzasadnienia decyzji. W przypadku decyzji orzekającej nakaz rozbiórki należy dokładnie wskazać, które konkretnie elementy budynku mają zostać rozebrane. Stwierdzenia ogólne, takie jak w przypadku decyzji organu I instancji, określające nakaz rozbiórki "nadbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr 1 obr. [...] wybudowanej bez decyzji o pozwoleniu na budowę" uznać należy za naruszenie normy art. 107 k.p.a. Podkreślić też należy, iż decyzja w tym kształcie nie nadawałaby się do przymusowego jej wykonania w postępowaniu egzekucyjnym. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzekł jak w sentencji. Stosownie do treści art. 152 w/w ustawy Sąd orzekł o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 ustawy.