II SA/Kr 161/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędzia WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 października 2016 r. sprawy ze skargi M.B. na postanowienie nr [....] [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 25 listopada 2015 r., znak: [....] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania skargę oddala. Przedmiotem skargi wniesionej przez M. B. jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 listopada 2015r. nr [...] (znak: [...]), wydane w następującym stanie sprawy. Pismem z dnia 6 czerwca 2011 r. M. B. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie wybudowania obiektu budowalne go (garażu) na działce nr [...] w S., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, wykonanego na drodze dojazdowej do drugiej części działki nr [...] w S. przez T. i J. S. W sprawie samowolnie wybudowanej wiaty garażowej na działce nr [...] w S., organ administracji prowadził postępowanie pod sygnaturą akt ([...]) które, zakończyło się wydaniem decyzji z dnia 20 listopada 2000r. (znak [...]) odmawiającej wydania decyzji w przedmiocie rozbiórki wiary garażowej zlokalizowanej na działce nr [...] we wsi S. Decyzja ta, w trybie odwoławczym została uchylona w całości decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia 8 czerwca 2001r. znak ([...]), który orzekł o odmowie rozbiórki wiaty garażowej na podstawie art. 104 k.p.a i art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowalne i art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowalne. Skarga M. B. na ww. decyzję została oddalona wyrokiem WSA w Krakowie z 12 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA/Kr 2058/01. Powyższa decyzja z dnia 8 czerwca 2001 r. pozostaje zatem w mocy, a obiekt jest legalnie użytkowany na podstawie przyjętego zawiadomienia przez UMiG w N. z dnia 31 maja 2002r. (znak: [...]). Państwowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 28 czerwca 2011 r. (znak: [...]) odmówił wszczęcia z urzędu postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 19 września 2011 r. (znak. [...]) utrzymał w mocy postanowienie organu l instancji. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z 21 marca 2012r., sygn. akt II SA/Kr 1814/11 oddalił skargę M. B. Na skutek skargi kasacyjnej M. B. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 grudnia 2013r., sygn. akt II OSK 1830/12 uchylił zaskarżony wyrok i skierował sprawę do ponownego rozpoznania. W związku z powyższym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2014r., sygn. akt II SA/Kr 118/14 uchylono zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia 19 września 2011 r. ([...]). Po ponownym rozpoznaniu sprawy postanowieniem z dnia 2 września 2014r. (znak [...]) [...] Inspektor Nadzoru Budowalnego ] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2015r., sygn. akt II SA/Kr 1475/14 uchylił postanowienie z dnia 2 września 2014r. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2015r. (znak: [...]), uchylił postanowienie organu l instancji z dnia 28 czerwca 2011 r. znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, postanowieniem z dnia 30 września 2015r. (nr [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego opierając się o art. 61 a Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 80 ust. 2 pkt. 1, art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013r. póz. 1409) odmówił wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie wniosku M. B. z dnia 6 czerwca 2011 r. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wybudowania obiektu budowalnego (garażu) na działce [...] w S. bez wymaganych prawem pozwolenia na budowę wykonanego na drodze dojazdowej do drugiej części działki nr [...] w S. przez T. i J. S. uzupełnionego wnioskiem z dnia 1 września 2015r. Organ l instancji wskazał, że żądanie skarżącej odnosi się do obiektu który był już przedmiotem rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego. Podał, że jest związany prawomocną decyzją z dnia 6 czerwca 2011 r. oraz wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 marca 2014r., sygn. akt II SA/Kr 118/14, w którym sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał, że sprawa legalności wybudowania na działce nr [...] w S. obiektu, została już ostatecznie i prawomocnie rozstrzygnięta. Podkreślił, że od 2000r. stan faktyczny i prawny nie uległ zmianie, a przedmiot sprawy i strony postępowania są tożsame. Na skutek zażalenia M. B. od ww. postanowienia – [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego postanowieniem z dnia 25 listopada 2015r. (znak [...]) na podstawie art. 138 par. 1 pkt. 1 w zw. z art. 144 i art. 123 Kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt. 2 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego -utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. [...] WINB w uzasadnieniu podał, podzielając stanowisko organu l instancji podał, że wniosek M. B. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wybudowania obiektu budowalnego (garażu) na działce [...] w S., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, wykonanego na drodze dojazdowej do drugiej części działki nr [...] w S. przez T. i J. S., dotyczy tego samego obiektu którego, legalność była przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ nadzoru budowalnego. Ostateczna decyzja w tym przedmiocie nie została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, a zatem nadal pozostaje w mocy. Podniósł, że w sprawie zachodzi tożsamość stron i przedmiotu tj. obiektu budowlanego pełniącego funkcję garażu zlokalizowanego na działce nr [...] w S., gmina N. Dodał, że stan faktyczny w zakresie przedmiotowej sprawy nie uległ zmianie od daty wydania decyzji z dnia 8 czerwca 2001 r. Organ wskazał, powołując się na art. 61 a k.p.a., że po stwierdzeniu iż w zaistniałym stanie faktycznym zachodzi formalna przeszkoda do wszczęcia postępowania w danej sprawie, właściwy organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Zarówno postanowienie organu z dnia 19 września 2011 r. (znak: [...]), jak również wydane w ramach ponownego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy postanowienie nr [...], z dnia 2 września 2014r., (znak: [...]) zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ze względu na brak ustosunkowania się przez organ do żądania skarżącej dotyczącego wyłączenia od rozpoznania przedmiotowej sprawy osoby pełniącej funkcję PINB – A. J. Wypełniając zalecenia wynikające z zapadłych w sprawie wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 marca 2014r., sygn. akt: II SA/Kr 118/14 oraz z dnia 30 stycznia 2015 r., organ postanowieniem nr [...], z dnia 12 sierpnia 2015r. uchylił do ponownego rozpatrzenia postanowienie PINB z dnia 28 czerwca 2011 r. (znak: [...]). W związku z zakończeniem przez A. J. pełnienia funkcji PINB, doprowadziło to do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy przez pracownika nie podlegającego wyłączeniu w oparciu o art. 24 § 3 k.p.a., a co za tym idzie usunięcia stwierdzonego przez WSA w Krakowie naruszenia przepisów postępowania. W przedmiotowych wyrokach Sąd nie zakwestionował natomiast trafności zastosowania w nin. sprawie art. 61 a k.p.a. Z uwagi na powyższe [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego wskazał, że nie jest możliwe wszczęcie kolejnego postępowania administracyjnego w sprawie, w której toczyło się już postępowanie administracyjne. Stanowiłoby to istotne naruszenie procedury administracyjnej. Konsekwencją wydania nowej decyzji w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, byłaby nieważność późniejszej decyzji z powodu powagi rzeczy osądzonej, co stanowi kwalifikowaną wadę prawną decyzji i prowadzi do wyeliminowania jej z obrotu prawnego zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Reasumując wskazał, że zaskarżone postanowienie wydane w oparciu o przepis art. 61 a k.p.a. jest w ustalonym stanie sprawy zasadne, ponieważ organ l instancji nie mógł wszcząć postępowania administracyjnego z uwagi na istnienie powagi rzeczy osądzonej. Skargę do Sądu na ww. postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia 25 listopada 2015r. (znak: [..]) złożyła M. B. wnosząc o uchylenie postanowienia l i II instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: - nie podjęcie żadnych działań w zakresie jej żądania doprowadzenia budynku garażu wzniesionego na działce nr [...] w S. do stanu zgodnego z prawem, przy czym pominięcie jako dowodu w sprawie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru budowalnego z dnia 3 marca 2009r. ([...]), -nierozpoznanie jej wniosku z dnia 6 czerwca 2011 r. i w konsekwencji nie wszczęcie postępowania administracyjnego w zakresie postawienia garażu na drodze dojazdowej przez współwłaścicieli z naruszeniem prawa budowlanego, gdyż bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, * naruszenie art. 61 a k.p.a. poprzez kolejną odmowę wszczęcia postępowania i nie wyjaśnienie istoty sprawy, * naruszenie art. 138 par. 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 144 i art. 123 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, * naruszenie art. 6, art. 8 i art. 10 k.p.a., * naruszenie art. 7, art. 77, art. 78, art. 80 i art. 81 k.p.a. oraz art. 107 par. 3 k.p.a. oraz nie ustalenie i nie wyjaśnienie stanu faktycznego w zakresie wniosku strony z dnia 6 czerwca 2011 r., co ma bezpośredni niekorzystny wpływ na wynik sprawy Wniosła również o zobowiązanie T. i J. S. do przedłożenia "oświadczenia prawa do dysponowania wspólną nieruchomością nr [...] na cele budowlane dla wybudowanego budynku (garażu), z żądaniem doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem". Uzasadniając swoje żądanie, M. B. wskazała, że przedmiotowy garaż został wzniesiony przez T. i J. S. w miejscu do tego nie przeznaczonym tj. na drodze dojazdowej bez żadnej dokumentacji technicznej, co wynika z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 marca 2009r. (znak: [...]). Podniosła, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera wskazania faktów które organ uznał za udowodnione, dowodów na które się powołał oraz przyczyn z powodu których innym dowodom nie dał wiary. Wskazała, że wydanie zaskarżonej decyzji osłabia zaufanie obywateli do organów państwa naruszając art. 6 i art. 8 k.p.a. Organ zdaniem skarżącej nie podjął wszelkich kroków mających na celu wyjaśnienia stanu faktycznego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Spór merytoryczny w przedstawionych okolicznościach koncentruje się na ustaleniu czy w sprawie zachodzą przesłanki uniemożliwiające z urzędu wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wybudowania obiektu budowlanego (garażu) na działce [...] w S., bez wymaganego pozwolenia na budowę, wykonanego na drodze dojazdowej do drugiej części działki nr [...] w S. przez T. i J. S. Podejmując rozważania w.w. kwestii w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 k.p.a. przewiduje dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Natomiast druga występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie. Należy przy tym zauważyć, że aby organ mógł odmówić wszczęcia postępowania na podstawie przepisu art. 61 a § 1 k.p.a., wystarczające jest ziszczenie się choćby jednego z wyżej przedstawionych warunków. Kluczowe znaczenie z perspektywy nin. sprawy ma okoliczność, że wniosek skarżącej z dnia 6 czerwca 2011 r. dotyczy obiektu (garażu) którego legalność była już przedmiotem postępowania przez organami nadzoru budowlanego i postępowanie to zakończyło się ostateczną decyzją administracyjną z dnia 8 czerwca 2001 r. (znak: [...]), która pozostaje w dalszym ciągu w obrocie prawnym. Co więcej prawidłowość powyższego rozstrzygnięcia była weryfikowana w postępowaniu sądowym, na drodze którego wyrokiem z dnia 12 grudnia 2001 r. (sygn.. akt II SA/Kr 2058/01) Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę M. B. na postanowienie z dnia 8 czerwca 2001 r. Tym samym skoro zagadnienie objęte wnioskiem M. B. z dnia 6 czerwca 2011 r. zostało już prawomocnie rozstrzygnięte, jego ponowne rozpoznanie jest niedopuszczalne. Ponadto zwarzyć należy, że w myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy uległy zmianie. Pojęcie "orzeczenia" użyte w powołanym przepisie odnosi się nie tylko do sentencji wyroku, lecz także do jego uzasadnienia. Tym samym zarówno [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak i sąd rozpatrujący niniejszą skargę pozostaje związany w opisanym zakresie stanowiskiem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2001r. sygn.. akt II SA/Kr 2058/01. Co więcej, wyrok ten jest prawomocny, a zatem w świetle art. 170 p.p.s.a. wiąże on nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz także inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie - także inne osoby. Jednocześnie, jak wynika żart. 171 p.p.s.a., wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Moc wiążąca orzeczenia w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Oznacza to, że w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być ona ponownie badana. Ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Bezspornym jest, że przedmiot sprawy objęty wnioskiem z dnia 6 czerwca 2011 r. i ostateczną decyzją z dnia 8 czerwca 2001 r. jest tożsamy. Nie budzi również wątpliwości, że od daty wydania w.w. prawomocnej decyzji w przedmiocie obiektu budowlanego pełniącego funkcję garażu zlokalizowanego na działce nr [...] w S., stan faktyczny nie uległ zmianie. Na marginesie dodać należy, że z uzasadnień wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zapadłych w granicach nin. sprawy z dnia 14 marca 2014r. (II SA/Kr 118/14) i z 30 stycznia 2015r. (II SA/Kr 1475/14) wynika bezsprzecznie, że żądanie M. B. wywiedzione we wniosku z dnia 6 czerwca 2011 r. odnosi się do obiektu który był już przedmiotem rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego. W uzasadnieniu wyroku z dnia 14 marca 2014r. sąd podkreślił, że odmienna terminologia w określeniu spornego obiektu nie uzasadnia przyjęcia twierdzenia, iż powstaje w ten sposób nowa sprawa administracyjna, której przedmiotem jest nowy obiekt. Sprawa legalności wybudowania na działce nr [...] w S. obiektu została już ostatecznie i prawomocnie rozstrzygnięcia. Takie stanowisko znalazło również odzwierciedlenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2013r. (II OSK 1830/12). Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy w pierwszej kolejności, że w okolicznościach nin. sprawy bez znaczenia ma decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia 3 marca 2009r. (znak: [...]), gdyż została ona wydana w sprawie której przedmiotem była ocena stanu i możliwości bezpiecznego użytkowania wyrobów zawierających azbest wbudowanych w wiatę garażową na działce nr [...] w S. Tym samym istotą tego postępowania nie była kwestia legalności w.w. obiektu, zatem decyzja z dnia 3 marca 2009r. nie ma znaczenia dowodowego w kontekście okoliczności nin. sprawy. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że postępowanie administracyjne w nin. sprawie zostało przeprowadzone z zachowaniem wszystkich reguł określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, m.in. w zgodzie z określoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej. Organ, stojąc na straży praworządności (art. 6 k.p.a.), podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, i w tym zakresie zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, tak aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością (art. 77 k.p.a.). Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone tak, by wzbudzać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Organ dokonał wszechstronnej oceny okoliczności sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego ( art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.), a stanowisko wyrażone w zaskarżalnym postanowieniu zostało szczegółowo uzasadnione (art. 107 § 3 k.p.a.), w sposób pozwalający na jednoznaczne stwierdzenie wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności (faktycznych i prawnych) sprawy. Mając zatem na uwadze dotychczasowe wywody, należy przyjąć, że żądanie M. B. wyrażone we wniosku z dnia 6 czerwca 2011 r., zostało prawidłowo załatwione przez wydanie na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdyż jej wniosek opiera się na zarzutach, które stanowiły już przedmiot analizy organów administracji i sądu. Mając na uwadze powyższe rozważania należało skargę oddalić na podstawie art. 151 prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.