II OSK 1830/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1814/11 w sprawie ze skargi M.B. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1814/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalił skargę M.B. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., z dnia [...] września 2011 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy. M.B., pismem z dnia 6 czerwca 2011 r., skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., domagała się wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie wybudowania, bez pozwolenia na budowę, obiektu budowlanego - garażu na działce nr [...] w S.. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. PINB w W., działając na podstawie art. 61 a K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) odmówił wszczęcia z urzędu postępowania w powyższej sprawie. W uzasadnieniu organ podał, że w sprawie samowolnie wybudowanej wiaty garażowej – garażu na działce nr [...] w S. – prowadził postępowanie pod sygnaturą: [...], które zakończyło się decyzją z dnia [...] listopada 2000 r., odmawiającą wydania nakazu rozbiórki spornej wiaty garażowej. Decyzja powyższa została uchylona przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., który decyzją z dnia [...]czerwca 2001 r, znak: [...], orzekł o odmowie rozbiórki wiaty garażowej. Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., decyzją z dnia [...] października 2009 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA/Kr 2058/01, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na decyzję MWINB w K. z dnia [...] czerwca 2001 r. Obiekt ten jest legalnie użytkowany na podstawie przyjętego zawiadomienia przez Urząd Miasta i Gminy N., znak: [...], z dnia 31 maja 2002 r. Przyjęcie do użytkowania obiektu nastąpiło po przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym przez organy nadzoru budowlanego, w wyniku którego m.in. MWINB w K., decyzją z dnia [...] marca 2002 r., znak: [...], orzekł o odmowie rozbiórki przedmiotowej wiaty garażowej. Organ nadzoru budowlanego podkreślił, że obiekt nie jest wiatą (budowlą) lecz budynkiem, w rozumieniu art. 3 Prawa budowlanego. Kwestię nazewnictwa należy zaliczyć do oczywistych omyłek czy błędów. Postępowanie prowadzone w oparciu o art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. dotyczyło w nazewnictwie wiaty garażowej, lecz faktycznie dotyczyło budynku garażowego. Nadto PINB stwierdził, że zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a., postępowanie administracyjne może być wszczęte na żądanie strony lub z urzędu. O tym, w jaki sposób dane postępowanie zostaje wszczęte, decyduje to, czy organ wszczął je z własnej inicjatywy (wszczęcie z urzędu) czy też w reakcji na żądanie strony (wszczęcie na wniosek). Sposób wszczęcia postępowania wywiera daleko idące skutki i rzutuje na sposób prowadzenia postępowania przez organ administracji. Niedopuszczalne jest mieszanie trybów postępowania, tj. traktowanie postępowania wszczętego na wniosek, tak jak postępowania wszczętego z urzędu. Tym samym złożone w sprawie żądanie wnioskodawcy - wszczęcia postępowania z urzędu jest, zdaniem organu administracji, wewnętrznie sprzeczne i nie może doprowadzić do wszczęcia żadnego postępowania. PINB podał, że jedynym podmiotem uprawnionym do rozstrzygnięcia o istnieniu prawem przewidzianych przesłanek do wszczęcia i prowadzenia postępowania z urzędu jest sam organ, który postępowanie to ma prowadzić. Wszelkie informacje uzyskane od mieszkańców mogą stanowić impuls dla organu do wszczęcia postępowania z urzędu, jednak nie zobowiązują do wszczęcia postępowania. Zażalenie wniosła M.B.. Podkreśliła, że zostało ono wydane przez Kierownika organu pierwszej instancji, wobec którego toczy się postępowanie karne (sygn. akt [...]) i który z mocy prawa powinien być wyłączony. Nadto wskazała, że powołane w zaskarżonym postanowieniu rozstrzygnięcia organów administracji nie mają znaczenia dla sprawy wszczętej jej wnioskiem z dnia 17 czerwca 2011 r. Bezpodstawne bowiem jest powoływanie się przez organ pierwszej instancji na zakończone postępowanie w sprawie wiaty garażowej. Podkreśliła, że w stosunku do wiaty garażowej znajdują zastosowanie inne przepisy, niż w stosunku do obiektów budowlanych. Zarzuciła naruszenie art. 61a K.p.a. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz z art. 123 i 144 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Przypomniał sprawę, w której odmówiono rozbiórki wiaty garażowej, zakończoną wyrokiem z dnia 12 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA/Kr 2058/01 oraz inne rozstrzygnięcia i orzeczenia sądowe wydane w sprawach związanych z obiektem. Organ zażaleniowy stwierdził, że zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jednakże przepisu tego nie można tak interpretować, iż daje on podstawę prawną do wszczynania bądź z urzędu, bądź na wniosek postępowania w określonych sprawach administracyjnych. Decydują bowiem o tym przepisy prawa materialnego. Mając jednak na uwadze, że zgodnie z art. 81 Prawa budowlanego, podstawowym obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest nadzór i kontrola nad przestrzeganiem ustawy oraz wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach określonych ustawą, MWINB przyjął, że wszczęcie postępowania przed organami nadzoru budowlanego, w zakresie usuwania naruszeń prawa budowlanego, następuje z urzędu. Strona wnioskowała o wszczęcie z urzędu postępowania na okoliczność wybudowania obiektu budowlanego garażu na działce [...] w S. bez wymaganych prawem pozwolenia na budowę. MWINB, powołując art. 61a § 1 K.p.a. wskazał, że w sprawie tej organowi pierwszej instancji z urzędu było wiadomo, że sprawa wiaty garażowej na działce nr [...] w S. została załatwiona. Skoro więc MWINB w K. w ostatecznych decyzjach przesądził, iż brak jest podstaw do nałożenia obowiązku rozbiórki albo wykonania zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia przedmiotowej wiaty garażowej do stanu zgodnego z prawem, bezzasadne jest ponowne badanie zgodności z prawem robót budowlanych polegających na jej wykonaniu. Zdaniem organu drugiej instancji, wypełnia to wymaganą przez art. 61a § 1 K.p.a. przesłankę uzasadnionej przyczyny, dla której postępowanie nie może być wszczęte. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. wniosła M.B. Zażądała uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia PINB w W. Wskazała, że postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostało przez osobę, która podlegała wyłączeniu z mocy art. 24 § 1 pkt 6 K.p.a. Toczyło się bowiem przeciw tej osobie postępowanie karne, które zakończyło się skazaniem przez Sąd Rejonowy w W. (sygn. akt [...]). Sprawa ta jest obecnie rozpoznawana przez Sąd Okręgowy w K. Skarżąca podkreśliła, że błędne jest powołanie się przez organ odwoławczy na wcześniejsze postępowanie prowadzone pod znakiem [...], bowiem dotyczyło ono wiaty garażowej. Obecne zaś postępowanie dotyczy legalności wybudowanego obiektu budowlanego - garażu. W stosunku do takiego obiektu, inne są zdaniem skarżącej, wymagania stawiane przez przepisy prawa budowlanego. Zdaniem skarżącej, organy dopuściły się rażących naruszeń prawa. W odpowiedzi na skargę MWINB w K. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczas wyrażone swoje stanowisko w sprawie. Organ odwoławczy zaakcentował, że skoro sprawa została już ostatecznie rozstrzygnięta, to niedopuszczalne jest jej ponowne rozpoznawanie. Udział w sprawie zgłosił Prokurator Prokuratury Rejonowej Kraków - Krowodrza w K. Wniósł on o oddalenie skargi wskazując, że wyrażone w sprawie stanowisko organów nadzoru budowlanego jest prawidłowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Wskazał, że przedmiotem postępowania jest kontrola postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] września 2011 r., utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] czerwca 2011 r., którym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie wybudowania obiektu budowlanego - garażu, na działce nr [...] w S., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Sąd stwierdził, że podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 61a § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powołując się na literaturę i orzecznictwo, Sąd wyraził pogląd, według którego, przepis ten stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego m.in. w sytuacji, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie jednostki dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej. W ocenie Sądu, zasadnie uznano, iż żądanie M.B. odnosi się do obiektu, który był już przedmiotem rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego. Zdaniem Sądu, odmienna terminologia w określeniu spornego obiektu nie uzasadnia przyjęcia twierdzenia, iż powstaje w ten sposób nowa sprawa administracyjna, której przedmiotem jest nowy obiekt budowlany. Według Sądu pierwszej instancji, nie jest zasadny zarzut dotyczący wydania zaskarżonego postanowienia PINB w W. z dnia [...] czerwca 2011 r. przez pracownika, który podlegał wyłączeniu z mocy art. 24 § 1 pkt 6 K.p.a. Sąd odnotował, że zgodnie z art. 24 § 1 pkt 6 K.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne. Na rozprawie w dniu 21 marca 2012 r. skarżąca podała, że wydający kwestionowane postanowienie z dnia [...] czerwca 2011 r. pracownik PINB w W., prawomocnie został skazany za ukrycie dokumentów w sprawie dotyczącej kominów. W związku z tym Sąd podkreślił, że art. 24 § 1 pkt 6 K.p.a. jest podstawą wyłączenia pracownika organu administracji publicznej, ale wyłącznie w tej sprawie, z powodu której wszczęto przeciw niemu postępowanie karne, dyscyplinarne lub dochodzenie służbowe. Tymczasem przedstawione przez skarżącą okoliczności świadczą o tym, iż urzędnik skazany został za czyn, który popełnił w innej sprawie (dotyczącej kominów), niż będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Obecnie bowiem kontrolowana sprawa dotyczy odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie oceny legalności wybudowania garażu, a zatem - co bezsporne - obiektu pozbawionego kominów - na działce nr [...] w S.. Skoro zatem czyn miał miejsce w innej niż obecne kontrolowana sprawa, zatem zarzut skarżącej oparty na art 24 § 1 pkt 6 K.p.a. nie jest trafny. Skargę kasacyjną złożyła M.B. działająca przez pełnomocnika z urzędu, będącego adwokatem. Zaskarżyła w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1814/11. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez jego błędne niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi oraz niestwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia w całości, pomimo naruszenia przez organ wydający zaskarżoną decyzję przepisów postępowania w istotny sposób wpływający na wynik sprawy, tj. bez zachowania zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 K.p.a.; 2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez błędne ustosunkowanie się do zarzutów skargi, przez przyjęcie, iż skarżąca oparła swój wniosek jedynie na podstawie odmiennej terminologii użytej wobec tego samego obiektu, podczas gdy skarżąca w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministrcyjnego wskazywała, iż okoliczność ta wiązała się z zastosowaniem przez organy administracyjne niewłaściwych przepisów prawa; 3) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez jego błędne niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ wydający zaskarżoną decyzję przepisów postępowania w istotny sposób wpływającym na wynik sprawy, tj. przez niewyłączenie z urzędu na podstawie art. 24 § 3 K.p.a. od udziału w sprawie A.J. Na podstawie art. 185 P.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Uzasadniając zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności wskazała, że PINB w W. nie rozpoznał sprawy, ograniczając się jedynie do wydania postanowienia. Pomimo tego, organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, ale przesłanki stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie nie zostały stwierdzone. Zasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 24 § 3 K.p.a. Już w zażaleniu podniesiono, że kierownik organu, który w imieniu organu podpisał zaskarżone postanowienie, powinien podlegać wyłączeniu. Odwołująca się podała także podstawę faktyczną i prawną wyłączenia. Okoliczność podana przez żalącą się, tzn. wszczęcie przeciwko pracownikowi postępowania karnego, mogła być badana pod kątem przesłanek z art. 24 § 1 pkt 6 K.p.a. oraz art. 24 § 3 K.p.a. Wyłączenie pracownika lub odmowa jego wyłączenia, z powodu przyczyn, o których mowa w art. 24 § 3 K.p.a., następuje przez wydanie postanowienia (patrz: Janusz Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2011, s. 156; Czesław Martysz [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I", LEX 2010, teza 9; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 347/10, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Rozpatrujący zażalenie organ był zatem obowiązany do nadania biegu wnioskowi o wyłączenie pracownika (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 281/07, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Brak stanowiska organu drugiej instancji co do uprawdopodobnionego żądania strony o wyłączenie pracownika stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania. Wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem przepisów o wyłączeniu pracownika skutkuje wadliwością tych aktów. W odniesieniu do decyzji nieostatecznej rodzi to możliwość jej zmiany lub uchylenia w postępowaniu odwoławczym, natomiast w stosunku do decyzji ostatecznych - wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 1990 r., sygn. akt SA/Po 1555/89, ONSA 1990/2-3/44; Cz. Martysz, op. cit. teza 14). W kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji sprawie nie można jeszcze przesądzić, czy zaskarżone i poprzedzające je postanowienie zostały wydane w warunkach art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. Brak odniesienia się organu zażaleniowego do żądania wyłączenia i utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji stanowiło jednak uchybienie procesowe, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Pamiętać bowiem trzeba, że do wyłączenia na podstawie art. 24 § 3 K.p.a. dochodzi, gdy strona uprawdopodobni istnienie okoliczności niewymienionych w art. 24 § 1 K.p.a., które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika (patrz: m.in. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 314/10; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 879/06, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego, wszczęcie przeciw pracownikowi postępowania karnego powoduje wyłączenie pracownika na podstawie art. 24 § 1 pkt 6 K.p.a., tylko w sprawie, z powodu której wszczęto przeciw niemu to postępowanie, odpowiada treści powołanego przepisu. Niezależnie od tego należało jednak rozważyć, czy wszczęcie przeciw pracownikowi postępowania karnego w związku z inna sprawą, w której strona była skarżąca, nie stanowi uprawdopodobnienia, o którym mowa w art. 24 § 3 K.p.a. Przed rozstrzygnięciem wniosku o wyłączenie pracownika i ewentualną koniecznością powtórzenia całego postępowania administracyjnego, ocena prawna zaskarżonego postanowienia z punktu widzenia prawa materialnego byłaby bezprzedmiotowa (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1981 r., sygn. akt SA 910/80, ONSA 1981/1/7; wyrok NSA z dnia 13 października 2004 r., sygn. akt OSK 751/04, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://nsa.gov.pl/). Uwaga ta jest potrzebna o tyle, że drugi zarzut skargi kasacyjnej ma w części charakter materialnoprawny. W przedstawionej sytuacji procesowej możliwe i konieczne jest natomiast odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez niestwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia. Zarzut nieważności zaskarżonego postanowienia z powodu naruszenia zasady dwuinstancyjności jest bezpodstawny. Wbrew tezie wyartykułowanej przez wnoszącą kasację, przedmiotem postępowania zażaleniowego była sprawa administracyjna rozstrzygnięta postanowieniem organu pierwszej instancji. Jako podstawę odmowy wszczęcia postępowania organy obu instancji wskazały art. 61a K.p.a. W obu postanowieniach niedopuszczalność wszczęcia postępowania została uzasadniona brakiem uprawnienia skarżącej do zainicjowania postępowania z urzędu oraz powagą rzeczy osądzonej. Budowanie omawianego zarzutu na tezie, że organ pierwszej instancji sam wypowiedział się, że nie rozpoznał sprawy, jest wyrazem niezrozumienia tej wypowiedzi. Organy obu instancji nie rozpoznały, z powodów, o których mowa w art. 61a K.p.a., sprawy samowoli budowlanej. Nie znaczy to jednak, że nie załatwiły w sposób formalny, podania skarżącej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. ----------------------- 4