II SA/Kr 161/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Joanna Człowiekowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu G. G.-J. od decyzji Wojewody z dnia [...] stycznia 2021 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę l. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej G. G.- J. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. G. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sprzeciw od decyzji Wojewody z dnia 12 stycznia 2011 r. znak: [...] uchylającej decyzję Starosty [...] [...] z 17 lutego 2020 r., znak: [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu G. G. pozwolenia na budowę i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Starosta [...] decyzją Nr [...] z 17 lutego 2020 r., znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi, G. G., pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego: budowa budynku usługowego o funkcji przedszkola na działce nr [...] w miejscowości Z., gm. Z. z wewnętrznymi instalacjami (wody, kanalizacji sanitarnej, centralnego ogrzewania, gazową, klimatyzacji, wentylacji, elektryczną, słaboprądową, odgromową), zewnętrznymi instalacjami (wody, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, elektryczną) na działce nr [...] oraz dojściem, dojazdem, stanowiskami postojowymi i zagospodarowaniem terenu na działce nr [...] w miejscowości Z., przy ul. [...] w Z.. W wyniku rozpoznania odwołania A. Ł., Wojewoda decyzją z dnia 12 stycznia 2021 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.) uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że wobec rozbieżności pomiędzy numerem działki inwestycyjnej w projekcie budowlanym ([...]) a numerem działki w ewidencji gruntów ([...]) wezwał Inwestora do wyjaśnienia jaki numer ewidencyjny ma działka inwestycyjna, czy faktycznie miał miejsce podział geodezyjny w wyniku którego inwestycja będzie zlokalizowana na działce o innym numerze ewidencyjnym niż wskazany we wniosku o pozwolenie na budowę oraz jeśli taki podział nastąpił, do przedłożenia stosownych dokumentów dotyczących podziału, wskazania jaka jest powierzchnia "nowej" działki inwestycyjnej (czy zmianie ulegają parametry inwestycji przedstawione w projekcie budowlanym) oraz złożenia aktualnego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W odpowiedzi na wezwanie Inwestor złożył wyjaśnienia i wskazał, że po wydaniu przez organ l instancji zaskarżonej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę zamierzenia, decyzją z 5 marca 2020 r., znak: [...], Wójt Gminy Z. zatwierdził podział działki nr [...] w Z. na działki o nr: [...] i [...]. Inwestor złożył również oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla obu działek po podziale. Inwestor na wezwanie organu określił nowy tytuł inwestycji: Budowa budynku usługowego o funkcji przedszkola na działce nr [...] obręb [...], jedn. ewid. Z., gmina Z., z wewnętrznymi instalacjami (wody, kanalizacji sanitarnej, centralnego ogrzewania, gazową, klimatyzacji, wentylacji, elektryczną, słaboprądową, odgromową), zewnętrznymi instalacjami (wody, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, elektryczną) na działce nr [...] oraz dojściem, dojazdem, stanowiskami postojowymi i zagospodarowaniem terenu na działce nr [...] i fragment działki nr [...] obręb [...], jedn. ewid. Z. przy ul. [...] w Z.. Wojewoda stwierdził, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, że po podziale działki inwestycyjnej zamierzenie będzie zlokalizowane na działce nr [...] i fragmencie działki nr [...] obr.[...] w Z.. W wyniku podziału geodezyjnego zaktualizowano dane na temat powierzchni działek, z zastosowaniem współczesnej dokładności pomiarowej i cyfrowych możliwości obliczeniowych, co spowodowało, że pomimo iż granice działek po podziale pozostają w niezmienionym obrysie (pokrywają się z działką przed podziałem) to aktualne precyzyjne wyliczenia geometryczne zaktualizowały dotychczasowo figurującą w ewidencji powierzchnię, do której odnosił się projektant. W związku z tym doszło do sytuacji, w której pomimo, iż obrys działki nie uległ zmianie oraz pokrywający się z nim obrys terenu inwestycji nie uległ zmianie, to zmianie uległa powierzchnia terenu inwestycji, do której odnoszone były wszystkie wskaźniki. W ocenie organu odwoławczego konieczne jest wobec tego zaktualizowanie numerów działek i przedłożenie nowej mapy do celów projektowych, albowiem potencjalne pozwolenie na budowę musi opierać się na danych aktualnych w chwili wydawania decyzji ostatecznej. Uznał, że rozszerzenie terenu inwestycji, tj. powiększenie o inną działkę, wywołuje tak daleko idące skutki, że powinno być przedmiotem postępowania przed dwoma instancjami. Wskazano również, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji powinien uwzględnić, że zdezaktualizowały się warunki techniczne przyłączenia inwestycji do sieci kanalizacji deszczowej, sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej. Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy stwierdził, że decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji została wydana z naruszenie przepisów postępowania. Sprawa winna być rozpatrzona w toku ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ l instancji, a organ ten zweryfikuje krąg stron tego postępowania oraz umożliwi zapoznanie się z przedmiotem sprawy i wypowiedzenie się wszystkim stronom oraz odniesie się do ich uwag. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ l instancji wyjaśni wskazane przez organ II instancji niejasności. W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy ocenił w pozostałym zakresie zgodność projektu budowlanego z przepisami. G. G. - J. w sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania tj.: 1. art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy organ II instancji nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania w postępowaniu przed organem I instancji, gdyż wszystkie okoliczności na jakie się powołuje w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zaistniały w trakcie postępowania międzyinstacyjnego, a tym samym zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej oraz nie pozostał zakres sprawy, konieczny do wyjaśnienia, a mający wpływ na jej rozstrzygnięcie, 2. art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, co przejawiło się w zaniechaniu przez organ administracyjny drugiej instancji przeprowadzenia ewentualnego uzupełniającego postępowania dowodowego i w efekcie skutkowało błędnym uchyleniem decyzji organu I instancji oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Wojewody w całości ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej bez podstawy prawnej oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca rozwinęła zarzuty przedstawione wyżej i przytoczyła związaną z nimi argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu – co do zasady, ilekroć jest uruchamiana skargą na decyzję lub postanowienie – polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu ma uproszczony charakter względem postępowania ze skargi, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji rozpatrując sprawę nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Wskazać należy również, że konstrukcja sprzeciwu implikuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli decyzji kasacyjnej. Znaczącemu ograniczeniu uległa możliwość badania i weryfikacji przez materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka ocena stałaby się determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć i przy braku pełnej kontroli instancyjnej, nie można pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych spełnione są przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, w którym akcentuje się, że oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wobec tego przepisy art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, WSA z 5 listopada 2019 r., II OSK 3238/19, WSA w Krakowie z 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 695/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sprzeciw okazał się uzasadniony. W przedmiotowej sprawie przyczyny uchylenia decyzji Starosty [...] organ odwoławczy dopatrzył się w tym, że po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzeniu projektu budowlanego dla inwestycji na działce nr [...] w Z., Wójt Gminy Z. decyzją z 5 marca 2020 r., znak [...] zatwierdził projekt podziału działki nr [...] w Z. na działki nr [...] i [...]. Organ odwoławczy stwierdził, że w wyniku podziału geodezyjnego zaktualizowano dane powierzchni działek, co doprowadziło do sytuacji, w której pomimo tego, że granice działek po podziale pozostają w niezmienionym obrysie (pokrywają się z działką przed podziałem), to doszło do zmiany powierzchni terenu, do której odnoszone były wszystkie wskaźniki. W ocenie Wojewody doszło, w wyniku podziału, do rozszerzenia terenu inwestycji, tj. powiększenia go o inną działkę. Stanowisko Wojewody jest błędne. Wyjść należy od tego, że zasada dwuinstancyjności postępowania oznacza, że w wyniku wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać całość sprawy. Rozpoznając sprawę – nie odwołanie – organ odwoławczy uwzględnia stan faktyczny i prawny z chwili orzekania, a więc musi brać pod uwagę zdarzenia, zmiany stanu prawnego, które miały miejsce na etapie przejścia sprawy z jednej instancji do drugiej, czy też na etapie postępowania odwoławczego (J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 486). Podstaw takiego stanowiska należy upatrywać w zasadach: praworządności, aktualności, prawdy materialnej. Dalej należy wskazać, że "sprawa administracyjna rozpoznawana przez organ drugiej instancji powinna być zawsze tożsama z poprzednią, czyli powinna obejmować ten sam związek pomiędzy trzema jej elementami: podmiotami, podstawą prawną i sytuacją faktyczną. Zupełna identyczność sprawy nie jest jednak wymagana do przeprowadzenia działań przez organ odwoławczy. Naruszenie identyczności sprawy administracyjnej nie zawsze oznacza, że mamy do czynienia z nową sprawą administracyjną (A. Golęba, w: H. Knysiak-Sudyka, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 959 oraz powołana tam literatura). Konieczność zachowania tożsamości sprawy wiąże się ściśle z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) i kompetencjami organu odwoławczego, w tym do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.). Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy trzeba wskazać, po pierwsze, że dokonany po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji podział działki nr [...] (stanowiącej teren inwestycji) wymagał bezspornie uwzględnienia przez organ odwoławczy. Ustalenia wymagało natomiast to, czy to "uwzględnienie" przez organ odwoławczy mogło nastąpić w postępowaniu odwoławczym, mając na względzie możliwość a zarazem obowiązek prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego po myśli art. 136 k.p.a., czy też wymagało skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zdaniem Sądu, w okolicznościach sprawy właściwe jest stanowisko pierwsze. Dostrzec bowiem należy, że po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji nie doszło do zmiany wniosku o pozwolenie na budowę. Inwestor nie zmienił ani granic terenu inwestycji, ani zakresu inwestycji. Wydanie decyzji podziałowej spowodowało tylko taki skutek, że teren inwestycji obejmujący uprzednio (w postępowaniu przed Starostą) jedną działkę, na dzień orzekania przez organ odwoławczy obejmował dwie działki ([...] i [...]). Taka zmiana nie wpłynęła na tożsamość sprawy, a doprowadzenie do tego, by projekt budowlany uwzględniał dokonany podział, mieściło się w zakresie działania organu odwoławczego. Co istotne, organ odwoławczy wezwał inwestora w piśmie z 26 listopada 2020 r. do dokonania czynności zmierzających do aktualizacji projektu budowlanego w związku z dokonanym podziałem, tj. do wskazania tytułu inwestycji po zmianie numeru działki inwestycyjnej, wprowadzenia korekty projektu zagospodarowania terenu uwzględniającego dokonany podział działki nr [...], korekty metryk rysunków oraz części opisowych w projekcie budowlanym uwzględniających zmianę numeru działki inwestycyjnej, korekty powierzchni działki inwestycyjnej oraz wyliczeń wskaźników, odległości i innych danych, które uległy zmianie po podziale działki nr [...] w częściach opisowych projektu. Treść pisma inwestora z 21 grudnia 2020 r. oraz zmiany naniesione w projekcie budowlanym, wskazują, że inwestor uzupełnił braki wskazane przez organ. Również z treści decyzji Wojewody wynika, że organ dokonał oceny zaktualizowanego projektu budowlanego w zakresie wyznaczonym przez art. 35 ust. 1 p.b. Powyższe prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy nie wykazał przesłanek zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., tj. nie wykazał, że decyzja Starosty [...] wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nie stanowi takiej przyczyny konieczność zaktualizowania projektu z uwzględnieniem aktualnej mapy do celów projektowych. Nie stanowią takiej przyczyny również inne okoliczności wskazane w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, tj. zdezaktualizowanie się, ze względu na dokonany podział, warunków technicznych odprowadzania wód opadowych do gminnej kanalizacji deszczowej Gminy Z., warunków technicznych przyłączenia nieruchomości do gminnej sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej Gminy Z., jak też konieczność wyjaśnienia kwestii lokalizacji miejsca gromadzenia odpadów stałych w kontekście § 23 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wreszcie, nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji konieczność zweryfikowania kręgu stron z uwagi na ewentualne następstwa podziału działki nr [...]. Jeśli doszło do zmian w kręgu stron postępowania wskutek zdarzeń mających miejsce po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji, rzeczą organu odwoławczego jest zapewnienie czynnego udziału w postępowaniu wszystkim podmiotom, którym aktualnie, na tym etapie postępowania jurysdykcyjnego, przysługuje przymiot strony, z uwzględnieniem art. 28 ust. 2 p.b. oraz art. 30 § 4 k.p.a. W konsekwencji zachodzi w przedmiotowej sprawie podstawa do zastosowania art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., który w sytuacji uwzględnienia sprzeciwu nakazuje uchylić decyzję w całości, nie przewidując możliwości stwierdzenia nieważności wadliwej decyzji, jak w trybie skargowym (por. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), o co wnosiła skarżąca. Niezależnie jednak od tego, stwierdzone uchybienie polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a., nie mieściło się w żadnej z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji spośród wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W szczególności nie zachodzi przypadek wydania decyzji bez podstawy prawnej. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 64e w zw. z art. 151a § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.