II SA/Kr 1625/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska / spr. / Sędziowie WSA Krystyna Daniel WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2010 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 3 września 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz "A" Sp. z o.o. w K. kwotę 760 / siedemset sześćdziesiąt / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia 18 czerwca 2009 r. (....) na postawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r./80/717 ze zm.) –dalej upzp - , po rozpatrzeniu wniosku [....] Sp. z o.o., Prezydent Miasta K. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n. budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych (do ... budynków) z usługami w parterze, z parkingami naziemnymi i podziemnymi, drogami wewnętrznymi i budową wjazdu z ul. [....] na terenie działek nr [....] , [....] , [....] , [....] , obr. [....] przy ul. [....] w K. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał co następuje: Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 53 ust. 4 w/w ustawy w toku postępowania uzyskano: opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 26 maja 2009 r. w zakresie obsługi komunikacyjnej, opinię wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 25 listopada 2008 r. w zakresie ochrony środowiska, opinię Miejskiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia 2 grudnia 2008 r., opinię Biura Infrastruktury Miasta UMK z dnia 20 listopada 2008 r. oraz uchwałę Rady Dzielnicy IX Nr XXXIII/258/2008 z dnia 18 listopada 2008 r. Z treści art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Niespełnienie któregokolwiek z nich oznacza konieczność wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Ponieważ teren objętej wnioskiem przylega do drogi (ul.....), działając w oparciu o art. 53 ust. 4 pkt. 9 upzp. organ zwrócił się o zajęcie stanowiska przez jednostkę wykonująca w imieniu Prezydenta Miasta K. funkcję zarządcy tej drogi., t. j. Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu (dalej ZIKiT) w K. Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zarządcą drogi jest organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy m. in. z zakresu planowania, budowy przebudowy dróg i inne wymienione w przepisach ustawy. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art.. 60 ust. 1 upzp. organem administracji właściwym do orzekania w sprawach ustalenia warunków zabudowy jest prezydent miasta na prawach powiatu, który – jak wskazano powyżej- zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych jest zarządcą wszystkich dróg publicznych zlokalizowanych na terenie miasta na prawach powiatu z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. W sytuacji natomiast, gdy do wydania decyzji w postępowaniu głównym, jak i do wydania postanowienia w przedmiocie uzgodnienia właściwy jest ten sam organ, regulacji zawartej w art. 106 kpa nie stosuje się (por. wyrok NSA z 11 maja 2007 r.). W piśmie z dnia [....] maja 2009 r. (.....) zarządca drogi wskazał, że istniejące jak również projektowane uzbrojenie terenu w zakresie obsługi komunikacyjnej jest niewystarczające dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego (art. 61.1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) dlatego też została wydana negatywna opinia. Dla zapewnienia takiej obsługi konieczna byłaby realizacja ulicy [....] na odcinku od ul. [....] do ulicy [....] , zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego obszaru [....] . Taka też propozycja została zawarta w projekcie umowy przedłożonym inwestorowi. W sytuacji, gdy przepis prawa nakazuje wydać decyzję "po uzgodnieniu", zajęte stanowiskowo powinno być pozytywne, wskazujące na zgodę organu współdziałającego na powzięcie rozstrzygnięcia określonej treści. W przedmiotowej sprawie brak jest pozytywnego uzgodnienia wymaganego art. 53 ust. 4 pkt 9 upzp dlatego też należało wydać decyzję negatywną. W zaistniałej sytuacji brak dołączenia przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie ma znaczenia dla rozstrzygnięci niniejszej sprawy. Od powyższego rozstrzygnięcia [....] Sp. z. o o. złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. , zarzucając decyzji naruszeni przepisów prawa materialnego i procesowego t.j; art. 6,7,8,9 i 107§3 kpa oraz art. 53 ust. 4 pkt 9 i art. 61 upzp Nadto strona odwołująca się podała co poniżej: Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu nie jest organem współdziałającym w rozumieniu art. 106 kpa. Zarządcą drogi jest Prezydent Miasta K. , a ZIKiT jest jedynie jednostką organizacyjną Gminy, realizującą zadania z upoważnienia Prezydenta Miasta K. Żaden z przepisów upzp nie zezwala organowi na uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od uprzedniego zawarcia umowy cywilnoprawnej w tym przedmiocie. Nie wynika to także z ustawy o drogach publicznych. Stroną takiej umowy jest inwestor inwestycji niedrogowej, podczas gdy o ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji może wnioskować nie tylko inwestor. Nadto umowa na budowę czy przebudowę drogi rodzi skutki finansowe. Uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od zawarcia takiej umowy pozbawiłoby prawa do skutecznego wnioskowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy osoby, które nie dysponują terenem, co z kolei byłoby niezgodne z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ orzekający nie udowodnił też dlaczego niezawarcie umowy o jakiej mowa w art. 16 ustawy o grogach publicznych stanowi przeszkodę w wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, przez co naruszył art. 107 §3 kpa. Ponadto, wbrew twierdzeniom organu orzekającego, teren zamierzonej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, jest nią ul. [....] . Organ nie wyjaśnił, jakie przesłanki poparte przepisami prawa brał pod uwagę przyjmując, że ulica [....] nie zapewni prawidłowej obsługi komunikacyjnej dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego i dokonał rozszerzającej interpretacji art. 61 ust.1 pkt 2 u.p.z.p. Przyjął bowiem, że warunek zawarty w tym przepisie może być uznany za spełniony wówczas, gdy zostanie zagwarantowane w drodze umowy cywilnoprawnej wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie drogi publicznej. Prezydent Miasta K. nie wskazał też jakie przepisy i dlaczego jego zdaniem zostały naruszone, przez co naruszył art. 6,7,8,9, kpa. Decyzją z dnia 3 września 2009 r. (....) na podstawie art. 59, 61, 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz ar.138§1 pkt 1 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. Organ odwoławczy podał co następuje: W przypadku gdy decyzję oraz uzgodnienie w trybie 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydaje ten sam organ nie dochodzi do uzgodnienia w trybie art. 106 kpa, niemniej jednak ustalenia w zakresie wymaganym w art. 53 ust. 4 upzp stanowią istotny element postępowania dowodowego. W myśl art. 2 pkt 13 upzp pod pojęciem uzbrojenia terenu należy rozumieć urządzenia o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem drogi oraz wybudowane pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewody lub urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne. Natomiast warunek uzbrojenia terenu uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostaje zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem (art. 61 ust. 3 i 5 upzp). Art. 16 ustawy o drogach publicznych pozwala jednostkom samorządu terytorialnego zawierać z inwestorami stosowne umowy cywilnoprawne, w oparciu o które inwestorzy przystępują do finansowania inwestycji drogowych związanych z planowanym zamierzeniem o charakterze niedrogowym. Budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia, a szczegółowe warunki budowy lub przebudowy drogi, o których mowa w ust. 1 ustawy określa umowa między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji niedrogowej. Brak stosownej umowy określającej między innymi sposób realizacji rozwiązań komunikacyjnych spowodował, że ZIKiT w K. nie znalazł podstaw do pozytywnego zaopiniowania przedmiotowego zamierzenia. W przedmiotowej sprawie ZIKiT nie jest organem współdziałającym w rozumieniu art. 106 kpa, ale jego ustalenia mogą rzutować na treść wydanego rozstrzygnięcia. Przedmiotem działalności podstawowej wyspecjalizowanego podmiotu jakim jest ZIKiT w K. jest organizowanie, nadzorowanie i prowadzenie wszystkich spraw związanych z gospodarką komunalną oraz transportem w Gminie Miejskiej K. , w szczególności zadań związanych z pełnieniem funkcji zarządu dróg publicznych W kompetencjach tej jednostki pozostaje zatem ocena czy istniejący w danym terenie układ komunikacyjny zapewni obsługę planowanej inwestycji Teren inwestycji znajduje się częściowo w planowanym przebiegu ul. [....] drogi zbiorczej KD/Z. Wynika to z Uchwały Rady Miasta Krakowa Nr XXX/365/07 z dnia 5 grudnia 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [....]. Ustalono też, że inwestor powinien dostosować zagospodarowani terenu do docelowego układu drogowego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał brak pozytywnego uzgodnienia wymaganego na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. Chodzi o niewystarczające uzbrojenie terenu w zakresie obsługi komunikacyjnej, co z kolei oznacza niespełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 w/w ustawy. Stanowisko Zarządu nie ma tutaj waloru negatywnego uzgodnienia w rozumieniu art. 106 kpa w zw. z art. 53 ust.4 pkt 9 u.p.z.p., lecz stanowi element postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez sam organ ustalający warunki zabudowy. Z formalnego punktu widzenia-opinię w przedmiocie obsługi komunikacyjnej wydał więc ten sam organ, który wydał zaskarżona decyzję - Prezydent Miasta K. Zarząd drogowy powołany w ramach struktury organizacyjnej Gminy pełni bowiem rolę służebną w stosunku do zarządcy – organu administracji publicznej. Skoro dane zamierzenie inwestycyjne nie pozwala na jego wkomponowanie w istniejący system komunikacyjny bez uszczerbku dla bezpieczeństwa i przepustowości istniejących dróg, organ orzekający władny był podjąć alternatywne działania (zgodne z przepisami o drogach publicznych) zmierzające do uregulowania spornej kwestii. Brak stosownego porozumienia sprawia, że przesłanka o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw z ust. 5 u.p.z.p. nie jest w niniejszej sprawie spełniona. Z punktu widzenia wymogów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozwiązanie obsługi komunikacyjnej jako elementu koniecznej infrastruktury technicznej jest istotnym wymogiem, który musi zostać prawnie zagwarantowany już na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. W prawdzie w zaskarżonej decyzji w podstawie prawnej wskazano art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., jednak z jej uzasadnienia wynika, ze organ koncentrował się na wykazaniu sprzeczności z warunkiem, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp –stanowiącym o istniejącym lub projektowanym uzbrojeniu, które musi być wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Na powyższą decyzję [....] Sp. z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie prawa materialnego t.j. art. 52 ust. 3, art. 53 ust. 5 pkt 9, art. 61 ust. 1 pkt 3, art. 63, art. 2 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; art. 16 ustawy o drogach publicznych oraz naruszenie przepisów postępowania t.j. art. 7, 8, 77, 107§1 i 3 kpa. Strona skarżąca podniosła, iż organ I instancji podając podstawę prawną decyzji powołał przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 upzp, podczas gdy uzasadnienie decyzji wskazuje na ust. 1 pkt 3 tego przepisu. Mimo stwierdzenia wadliwości decyzji organu I instancji w tym zakresie, organ odwoławczy utrzymał ją w mocy, przez co naruszył art. 7 i 8 kpa (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1999 r., I SA/Gd 984/97 ). W ocenie skarżącej spółki wskazywanie na konieczność zawarcia umowy na realizację drogi publicznej jako warunku wydania decyzji o warunkach zabudowy, objęte jest zakazem, o którym mowa w art. 52 ust. 3 upzp. Jeden z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy zawarty jest w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy, który należy odczytywać łącznie z art. 2 pkt 13 ustawy zawierającym definicję uzbrojenia terenu. Zaś przepis art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy nie może stanowić podstawy do nałożenia na inwestora obowiązku realizacji drogi publicznej z następujących powodów: - droga nie jest urządzeniem, a zatem nie stanowi uzbrojenia konkretnego terenu (por. Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym 2008 prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, Krzysztof Jaroszyński. dr Anna Szmytt, Łukasz Złakowski), - nawet gdyby przyjąć, że ustawa o gospodarce nieruchomościami statuuje autonomiczną definicję drogi, przyjęcie, że na inwestorze niedrogowej inwestycji spoczywa obowiązek realizacji drogi publicznej stanowi obciążenie podmiotu prywatnego obowiązkami nałożonymi z mocy ustawy na jednostkę samorządu terytorialnego. Strona skarżąca podniosła też, że przepis art. 16 o drogach publicznych, na który powołuje się Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako podstawę prawną zawarcia umowy z ZIKiT stanowi podstawę do ewentualnej zmiany układu drogowego przez inwestora, ale na etapie poprzedzającym rozpoczęcie robót budowlanych, a nie na etapie ustalenia warunków zabudowy. W związku z powyższym zawieranie umowy w trybie art. 16 ustawy o drogach publicznych na etapie ustalenia warunków zabudowy wydaje się być przedwczesne. Wnioskodawca decyzji w przedmiocie warunków zabudowy nie musi być właścicielem nieruchomości w stosunku do której toczy się postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Nie musi też posiadać tytułu prawnego do tej nieruchomości. W kontekście powyższych okoliczności brak było więc podstaw do uzależnienia wydania decyzji od zawarcia umowy z ZIKiT. Takie rozwiązanie prowadziłby do ograniczenia uprawnienia wnioskodawców do ustalenia warunków zabudowy danej nieruchomości, spowodowanego koniecznością zaciągnięcia zobowiązań finansowych względem gminy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenia. Dodał, że wskazanie w podstawie prawnej decyzji art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp, wbrew twierdzeniom strony skarżącej nie może skutkować merytoryczną zmianą decyzji na podstawie art. 138§1 pkt 2 kpa. Decyzja ta co do rozstrzygnięcia stanowi bowiem akt prawidłowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Określone ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /dalej – ustawą/ i rozporządzeniem wykonawczym z dnia 26 sierpnia 2003 r. tryb podejmowania i wymagania dla decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, są skomplikowane i sformalizowane. Taki jednak ich charakter ma głębokie uzasadnienie: dokładna i systematyczna realizacja wszystkich tych wymagań ma zapobiegać powstawaniu substancji odbiegających od zastanego i istniejącego ładu przestrzennego. Zasadniczo bowiem decyzje o wprowadzeniu odmienności, o przebudowie istniejącego ładu architektoniczno - urbanistycznego, o określonym przeznaczeniu danego obszaru itp., podejmowane są w ramach planowania przestrzennego. To przede wszystkim miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawnym mającym wymienione kwestie regulować. Przewidziana prawem możliwość ustalenia przez organ administracji warunków dla określonej inwestycji w przypadku braku planu stanowi wyjątek od tak określonej reguły, a kompetencja ta z założenia ma mieć charakter przejściowy. W owym "stanie zawieszenia" dopuszcza się realizację tylko takich inwestycji, które albo mają służyć celom publicznym, albo stanowią kontynuację i uzupełnienie istniejącego już porządku. Ratio legis art. 61 ustawy jest ochrona ładu przestrzennego. Ma on na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. To nie decyzja o warunkach zabudowy ma kształtować ład przestrzenny, lecz plan zagospodarowania przestrzennego będący prawem miejscowym. Decyzja o warunkach zabudowy w przypadku braku planu zagospodarowania określa wyłącznie sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu objętego wnioskiem inwestora, nie może więc swymi rozstrzygnięciami zastępować podstawowego instrumentu prawnego kształtowania przestrzeni, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. np. wyrok NSA z 17 kwietnia 2007 r. II OSK 646/06). W tym znaczeniu planowanie sieci dróg i rozwiązań komunikacyjnych jest co do zasady elementem planowania przestrzennego, a nie uzupełnieniem poszczególnych inwestycji niedrogowych. Dla inwestycji, która nie spełnia choćby jednego z warunków określonych ściśle odczytywanymi przepisami "ograniczającymi" swobodę inwestowania, nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy, ale też nie jest dopuszczalna odmowa ustalenia warunków w sytuacji, kiedy określone prawem przesłanki są spełnione. Nie ulega kwestii, że zarówno zapisy planu zagospodarowania przestrzennego, jak i wymagania dla uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy to instrumenty ingerujące w prawo własności. Zakreślają one bowiem granice swobodnego dysponowania nieruchomością . Dlatego też ani zapisów planu, ani przesłanek dopuszczających zabudowę w wypadku braku planu nie można wykładać rozszerzająco. Dopiero na tle powyżej poczynionych uwag przystąpić można do analizy przepisu art. 61 ust.1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003 r. Przepis ten został wskazany przez organ odwoławczy jako prawidłowa podstawa rozstrzygnięcia i rzeczywiście w sprawie ma on kluczowe znaczenie. Zgodnie z tym przepisem jedną z kumulatywnych przesłanek dopuszczenia możliwości realizowania określonej zabudowy jest to, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Jeśli więc przyjąć, że w pojęciu "uzbrojenie terenu" mieszczą się także drogi publiczne stanowiące lub mające stanowić komunikacyjną "obsługę" zamierzonej inwestycji, to w konsekwencji należałoby dopuścić kompetencję organu do badania (na etapie ustalania warunków zabudowy) sposobu organizacji, potrzeb, warunków funkcjonowania i wydolności tej komunikacji. Negatywny wynik tego badania oznaczałby odmowę ustalenia warunków zabudowy, chyba że inwestor zagwarantowałby realizację odpowiedniej inwestycji drogowej w odpowiedniej umowie (zgodnie z art. 61 ust. 5 w/w ustawy). Taką wykładnię przepisu zastosował organ odwoławczy. W ocenie Sądu jednak w pojęciu "uzbrojenie terenu" nie mieszczą się drogi mające obsługiwać zamierzoną inwestycje, a co za tym idzie podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy nie może być ocena organu, iż obsługa komunikacyjna nie jest wystarczająca. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pojęcie "uzbrojenie terenu" umieszcza w katalogu pojęć, ale sama go w pełni nie definiuje. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 13 przez "uzbrojeniu terenu" należy rozumieć urządzenia, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie zaś z tym ostatnim przepisem "przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych". Nietrudno zauważyć, że zacytowany przepis nie stanowi definicji uzbrojenia terenu, ani urządzeń tego uzbrojenia. Określa on jedynie co należy rozumieć pod pojęciem "budowa urządzeń infrastruktury technicznej". Objęcie tym pojęciem także budowy drogi nie oznacza jeszcze, że droga ta stanowi urządzeniem uzbrojenia terenu. "Infrastruktura techniczna" jest pojęciem szerszym od "uzbrojenia terenu" i dlatego w jej ramach, w cytowanym przepisie wymieniono odrębnie drogi i odrębnie urządzenia związane rzeczywiście z sieciami uzbrojenia terenu. Do tej drugiej tylko części, zdaniem Sądu, odnosić należy odesłanie z art. 2 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Takie rozumienie w/w norm pozostaje w zgodzie także i z innymi regulacjami dotyczącymi "uzbrojenia terenu". Choć bowiem przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do tych innych regulacji nie odsyłają, to jednak zasada spójności całego systemu prawa sprzeciwia się nadawaniu zupełnie odmiennych znaczeń tego samego pojęcia użytego w różnych aktach, przy braku jasnych, wyraźnych i jednoznacznych samodzielnych definicji. W art. 2 ust. 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne "sieci uzbrojenia terenu" zdefiniowano jako "wszelkiego rodzaju nadziemne, naziemne i podziemne przewody i urządzenia: wodociągowe, kanalizacyjne, gazowe, cieplne, telekomunikacyjne, elektroenergetyczne i inne, z wyłączeniem urządzeń melioracji szczegółowych, a także podziemne budowle, jak: tunele, przejścia, parkingi, zbiorniki itp." Drogi zatem nie są w rozumieniu tej ustawy elementem sieci uzbrojenia terenu, choć są nimi np. tunele. Jak wskazano na wstępie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tak jak każda inna, może ograniczać prawo dysponowania nieruchomością, ale tylko w wyraźnie wskazanych granicach. Konieczność odpowiedniego uzbrojenia terenu przewidzianego do zagospodarowania stanowi takie ograniczenie i jako takie nie może być kwestią domysłu, lecz musi wprost z przepisu wynikać. Z cytowanych zaś powyżej przepisów nie wynika, aby w pojęciu uzbrojenia terenu miały mieścić się drogi, choć przecież nic nie stało na przeszkodzie, aby odpowiednie wymaganie co do dróg także wyraźnie do ustawy wprowadzić. Gdyby jednak tak się miało stać, konieczna byłaby dalsza regulacja, której w obecnej ustawie nie ma. Wbrew bowiem stanowisku organu odwoławczego ustawa nie zawiera kompletnych rozwiązań pozwalających na ścisłe określenie obowiązków inwestora w omawianym zakresie, co zresztą stanowi kolejny argument na rzecz przyjętej przez Sąd wykładni. Otóż ustawa nie reguluje trybu, w jakim miałoby zostać wyjaśnione czy i dlaczego dla zamierzonej inwestycji istniejąca sieć dróg nie jest wystarczająca, nie reguluje też trybu określania zakresu koniecznych inwestycji i zakresu związanych z tym obowiązków inwestora. Zważywszy zaś na daleko idące dla inwestora konsekwencje (konieczność akceptacji w drodze umowy nieweryfikowalnych wymagań organu, lub niemożność realizacji budowy) dowolność w tym zakresie musi być wyłączona. Podkreślić przy tym należy, że powyższe kwestie nie mogą być ustalane w ramach uzgodnienia przewidzianego w art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem warunki zabudowy uzgadniane są z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Uzgodnienie to więc dotyczyć może tylko kwestii związanych z wpływem zamierzonej inwestycji na drogę w związku z bezpośrednim sąsiedztwem, a nie całego problemu obsługi komunikacyjnej. Odmienne rozumienie w/w przepisu prowadzić by musiało do absurdalnego wniosku, że warunki całej obsługi komunikacyjnej ustalane byłyby tylko dla takich terenów inwestycji, które przylegają do drogi publicznej, a nie takich, które z drogą publiczną byłyby połączone innymi drogami. W rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo wywiodły, że przeprowadzenie procedury uzgadniającej w trybie art. 106 kpa jest niedopuszczalne, ale też prawidłowo uznały, że ocena zarządcy drogi może mieć znaczenie dla należytego wyjaśnienia sprawy. Bez podstawy jednak przyjęły, że określone przez zarządcę wymagania i oceny co do obsługi komunikacyjnej determinować muszą treść decyzji. Takie założenie doprowadziło w istocie do naruszenia normy wynikającej z art. 52 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy, zgodnie z którą nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Sąd, uznając za zbędne ich powtarzanie, podziela argumenty skargi jako te, które przemawiają za przyjętą wykładnią przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy. Sąd podziela też te zarzuty skargi, które odnoszą się do uchybień proceduralnych. Choć organ II instancji wskazał, że odmowa ustalenia warunków spowodowana jest niespełnieniem przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy, to w tym zakresie nie zmodyfikował decyzji organu I instancji , który w podstawie prawnej swej decyzji wymienił art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2. Co więcej, nawet w uzasadnieniu organ I instancji wyraźnie do przepisu art. 61 ust 1 pkt 3 nie nawiązał, eksponując, jako podstawę odmowy "brak pozytywnego uzgodnienia wymaganego na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy". Oczywisty brak spójności pomiędzy sentencją a uzasadnieniem decyzji organu I instancji został co prawda dostrzeżony przez organ odwoławczy, ale zgodzić się należy ze skarżącym, że nie było to wystarczające. W decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy konieczne jest precyzyjne wskazanie podstawy prawnej, której towarzyszyć muszą opis, ustalenia i oceny ściśle do niej się odnoszące. Ostatecznie jednak przyczyną, dla której należało uchylić decyzje zarówno zaskarżoną , jak i ją poprzedzającą jest naruszenie wskazanych przepisów prawa materialnego. Wyrok wydano na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.