II SA/Kr 1625/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi Z. C. i P. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 3 sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu skargę oddala Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 7 czerwca 2011 r., nr [....] orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą: "rozbudowa i adaptacja budynku gospodarczego na budynek mieszkalny na działce nr [....] obr. [....] przy ul [....] w K. " prowadzonego na wniosek J.M. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdzono, że w dniu 10 maja 1995 r. została wydana decyzja nr [....] ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla wyżej opisanej inwestycji, jednak w dniu 11 lutego 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją nr [....] stwierdziło nieważność tego rozstrzygnięcia. Organ I instancji zaznaczył, że w tym stanie rzeczy zaszła konieczność ponownego rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym w toku prowadzonego w tym zakresie postępowania ustalono, że wnioskodawca J,M. zmarł w dniu [....] 2008 r. W związku z tym Prezydent Miasta K. przyjął, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jest bezprzedmiotowe z uwagi na śmierć jego inicjatora, wobec czego winno ono podlegać umorzeniu. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli Z.C. i P.C. podnosząc, iż decyzja organu I instancji jest niezrozumiała oraz nieuwzględniająca faktu wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz śmierci wnioskodawcy. Odwołujący się wskazali, iż fakt podjęcia decyzji umarzającej postępowanie budzi ich zaniepokojenie, z uwagi na niewiadome skutki prawne, jakie decyzja te może wywołać, co jest tym bardziej istotne, że w wyniku nieumieszczenia w decyzji z dnia 10 maja 1995 r. warunku wznowienia granic działki nr [....] doszło do licznych przejawów samowoli budowlanej na etapie realizacji inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt: [....] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 1994 r., Nr 89, poz. 415 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 7 czerwca 2011 r. nr [....] orzekającą o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą: "rozbudowa i adaptacja budynku gospodarczego na budynek mieszkalny" na działce nr [....] obr. [....] przy ul. [....] w K. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji wydaje decyzję o umorzeniu postępowania gdy stało się ono z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza natomiast sytuację, w której wskutek braku podstaw prawnych lub faktycznych nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę poprzez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Przyczyny bezprzedmiotowości (podmiotowe oraz przedmiotowe) mogą powstać na skutek faktów naturalnych lub na skutek zdarzeń prawnych, przy czym chodzić tu będzie o śmierć osoby fizycznej lub utratę przez nią zdolności do nabycia uprawnień o charakterze osobistym, ustanie bytu prawnego osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej, zmianę tytułu własności rzeczy, jej zniszczenie, zniesienie danej kategorii uprawnień lub obowiązków, uchylenie podstaw prawnych do działania administracji publicznej w formach władczych w określonych sprawach, czy też niedopuszczalność wzruszenia decyzji w trybach nadzwyczajnych, wynikającą z przepisów odrębnych. Kolegium podniosło, że na gruncie niniejszej sprawy bezprzedmiotowość postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma charakter podmiotowy. Jak wynika z akt sprawy w dniu 10 maja 1995 r. Prezydent Miasta K. wydał na wniosek J.M. decyzję nr [....] , ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie i adaptacji budynku gospodarczego na budynek mieszkalny na działce nr [....] obr. [....] przy ul. [....] w K. W wyniku wniosku złożonego w dniu [....] 2005 r. przez Z.C. i P.C. , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. ostateczną decyzją z dnia 11 lutego 2011 r. nr [....] r. stwierdziło nieważność wyżej opisanej decyzji organu I instancji, przy czym sprawa stwierdzenia nieważności była także przedmiotem badania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oraz Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie. W wyniku wyroku wydanego przez ten ostatni Sąd w dniu 29 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1071/09 oraz wyrażonego w nim poglądu prawnego, została podjęta przez Kolegium Odwoławcze decyzja nr [....] o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 10 maja 1995 r. nr [....] (znak:.....), co z jednej strony oznacza, że rozstrzygnięcie to nie istniało w ogóle w obrocie prawnym, ale jednocześnie z drugiej strony, nadal powinien zostać rozpatrzony wniosek J.M. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie jednak do art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje na wniosek zainteresowanego. Skoro zaś organ I instancji ustalił, iż wnioskujący o ustalenie warunków zabudowy J.M. zmarł w dniu 16 marca 2008 r., to niewątpliwie postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest z tego właśnie powodu bezprzedmiotowe i dlatego winno ulec umorzeniu. W tym zakresie rozstrzygnięcie organu I instancji uznano za prawidłowe. Wyjaśniono także, że organy administracji publicznej, w tym także Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , obowiązane są podejmować rozstrzygnięcia w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Bezspornym jest natomiast, że zarówno w dacie podejmowania decyzji przez organ I instancji jak i decyzji przez organ odwoławczy, wnioskujący o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu J.M. już nie żył i dlatego brak jest podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz zagospodarowania terenu, skoro cytowany powyżej art. 41 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie stwierdza, iż jest to możliwe na wniosek zainteresowanego. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt: [....] złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Z.C. i P.C. wnosząc o uchylenie przedmiotowej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący podnieśli, że zarówno Prezydent Miasta K. jak również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , umorzyli postępowanie nie powiadamiając stron o wszczęciu postępowania. W ocenie skarżących, niepowiadomienie stron o wszczęciu postępowania oraz niewezwanie ich w celu zapoznania się ze zgromadzonym w postępowaniu materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji pozbawiło skarżących możliwości ustosunkowania się do zgromadzonego materiału dowodowego w formie złożenia wniosków, przedłożenia nowych dowodów i wniesienia sprzeciwów (zastrzeżeń) a tym samym skutecznej obrony ich praw. Powyższa okoliczność pozbawiła skarżących możliwości zapoznania się z podstawowym dokumentem w sprawie, w oparciu o który zostało ponownie wszczęte postępowanie, mianowicie z wnioskiem zmarłego w roku 2008 J.M. , złożonym, jak można sądzić z daty wydania pierwszej decyzji, przed 10 maja 1995 r.. Istnieją podstawy aby powątpiewać, iż dokument ten w ogóle istnieje, skoro wcześniej umarzano postępowania "ze względu na zaginięcie akt sprawy". Skarżący podnieśli również, że organy prowadzące postępowanie nie ustaliły wszystkich stron postępowania, pomijając następców prawnych zmarłego wnioskodawcy, którymi są I.M. oraz G.M. , co wynika z pisma Prezydenta Miasta K. z dnia 11 marca 2011 r., znak [....] . W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że sąd nie ma kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia regulacje ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Zaskarżona decyzja ma zatem charakter decyzji procesowej i została wydana w wyniku przyjęcia przez organ administracji, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stało się bezprzedmiotowe wobec śmierci w toku postępowania wnioskodawcy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu – J.M. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą: "rozbudowa i adaptacja budynku gospodarczego na budynek mieszkalny na działce nr [....] obr. [....] przy ul [....] w K. " zostało wszczęte i było prowadzone na wniosek J.M. a także, że Prezydent Miasta K. wydał w tym postępowaniu decyzję z dnia 10 maja 1995 r., nr [....] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji. Wydanie w dniu 11 lutego 2011 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzji nr [....] stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 10 maja 1995 r., nr [....] skutkowało wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy nie znosiło jednak postępowania w tej sprawie, gdyż pozostał do rozpoznania wniosek J.M. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku ze śmiercią wnioskodawcy, która miała miejsce w dniu 16 marca 2008 r. (odpis aktu zgonu k. 25) organy obydwu instancji zasadnie stwierdziły, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przesłanką umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jest bezprzedmiotowość postępowania "z jakiejkolwiek przyczyny", czyli z każdej przyczyny powodującej brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego w odniesieniu do jego strony podmiotowej lub przedmiotowej. Jak podkreśla się w orzecznictwie, z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego (art. 105 k.p.a.) mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Innymi słowy bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wówczas, gdy nie istnieje sprawa administracyjna podlegająca rozpoznaniu w tym postępowaniu. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, jako konsekwencja bezprzedmiotowości sprawy administracyjnej, która miała być rozstrzygnięta w trybie tego postępowania, może być spowodowana zarówno przyczynami o charakterze podmiotowym, jak i przedmiotowym, gdyż stanowiąca przedmiot tego postępowania sprawa administracyjna, jako sprawa indywidualnie załatwiana w drodze decyzji administracyjnej przez właściwy organ administracji publicznej (art. 1 pkt 1 k.p.a.), jest połączeniem elementów tak podmiotowych, jak i przedmiotowych. Na gruncie niniejszej sprawy pojawia się kwestia konsekwencji, jakie wynikają ze śmierci wnioskodawcy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Należy w związku z tym podnieść, że art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym stanowił, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje na wniosek zainteresowanego. Zainteresowanym w tego rodzaju sprawach może być każdy, w tym również osoba nie mająca tytułu prawnego do nieruchomości, a sama decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodziła praw do terenu. Oznacza to, że śmierć wnioskodawcy wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uniemożliwiała podjęcie w sprawie decyzji merytorycznej, nie było też podstaw do poszukiwania następców prawnych zainteresowanego, gdyż status osoby subiektywnie zainteresowanej ma charakter wyłącznie osobisty. Zasadnie zatem organy uznały, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą: "rozbudowa i adaptacja budynku gospodarczego na budynek mieszkalny na działce nr [....] obr. [....] przy ul [....] w K. " prowadzone na wniosek J.M. stało się bezprzedmiotowe z przyczyn podmiotowych. Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji administracyjnej, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. W myśl art. 104 § 2 k.p.a., decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Orzeczeniem kończącym sprawę w danej instancji w inny sposób, a więc nie rozstrzygającym o istocie sprawy jest decyzja o umorzeniu postępowania. Stosownie do art. 105 § 1 k.p.a., wydanie takiej decyzji następuje wówczas, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe i taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie w związku ze śmiercią w toku postępowania zainteresowanego wnioskodawcy J.M. Przepisy prawa nie dawały podstaw do kontynuowania postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania w sytuacji śmierci wnioskodawcy. W sytuacji, w której organ stwierdza brak podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania, kończy w drodze formalnej decyzji o umorzeniu postępowanie, które mogłoby dotyczyć interesów prawnych i obowiązków innych osób tylko wtedy, gdyby prowadziło do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie ma w tej sytuacji potrzeby zawiadamiania dotychczasowych uczestników postępowania, gdyż decyzja umarzająca postępowanie nie dotyczy żadnych praw i obowiązków tych uczestników, a kwestia ich zaznajamiania się z aktami sprawy w żaden sposób nie wpływa na treść decyzji kończącej postępowanie, którą w przypadku śmierci wnioskodawcy o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest zawsze decyzja umarzająca postępowanie w sprawie. Mając powyższe na uwadze i w całości podzielając stanowisko organu odwoławczego zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w odpowiedzi na skargę, należało uznać skargę Z.C. i P.C. za nieuzasadnioną. W tym stanie rzeczy nie stwierdzając niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji, skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt: [....] należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.