II SA/Kr 1628/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Mirosław Bator Sędziowie: SWSA Jacek Bursa (spr.) SWSA Piotr Fronc Protokolant: sekretarz sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2026 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 16 października 2025 r., znak: WS-VI.7534.3.59.2025.KP w przedmiocie odmowy zwrotu udziału w nieruchomości oddala skargę. Decyzją znak: [...] z 9 czerwca 2025r. Prezydent Miasta Krakowa orzekł o odmowie zwrotu udziału w nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [...] o pow. 0,0081 ha, objęta księgą wieczystą nr KR [...] i nr [...] o pow. 0,0105 ha, objęta księgą wieczystą nr KR [...], obr. [...], jedn. ewid. N. m. K. , w granicach parceli katastralnej l. kat. [...] b. gm. kat. K. , na rzecz A. Z. (dalej skarżąca). Powodem rozstrzygnięcia było stwierdzenie wystąpienia przesłanki negatywnej zwrotu – sporna nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej. Odwołanie złożyła skarżąca zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisów art. 136 oraz art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997r. (Dz. U.1997 Nr 115 poz. 741) (dalej zwana "u.g.n.") poprzez wydanie decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości w sytuacji, w której Organ nie zbadał wszystkich przesłanek zawartych w dyspozycji ww. przepisów, a to nie zbadał faktu czy określone Decyzją nieruchomości zostały wykorzystane zgodnie z celem decyzji wywłaszczeniowej oraz czy ewentualnie dopełniono procedury zawiadomienia z art. 136 ust. 2 u.g.n. 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej, w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., przez zaniechanie przez organ zebrania wyczerpującego materiału dowodowego oraz wszechstronnej analizy zebranego materiału dowodowego, na skutek czego nie został w sposób należyty ustalony stan faktyczny umożliwiający prawidłowe określenie konsekwencji prawnych zgłoszonego przez strony roszczenia o zwrot nieruchomości oraz prawidłowe rozpoznanie wniosku o zwrot; 3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 1 k.p.a. przez wydanie decyzji pozbawionej prawidłowego i wyczerpującego uzasadnienia prawnego, pozwalającego stronie odnieść się do argumentów prawnych stanowiących podstawę dla wydania decyzji rozpoznającej w sposób negatywny żądanie strony: co stanowi także naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 8 i art. 11 k.p.a.; 4. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w sytuacji, gdy organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy, tj. czy przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, jeśli tak czy uprawniona osoba została powiadomiona zgodnie z przepisami oraz czy zostało wypłacone należne odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 16 października 2025r. nr WS-VI.7534.3.59.2025.KP, na podstawie art. 9a w związku z art. 142 ust 1 u,g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, iż zaskarżona decyzja dotyczy działek nr [...] o pow. 0,0081 ha, objętej księgą wieczystą nr KR [...] i nr [...] o pow. 0,0105 ha, objętej księgą wieczystą nr KR [...] obr. [...], jedn. ewid. N. m. K. , w granicach parceli katastralnej l. kat. [...] b. gm. kat. K. , wywłaszczonej orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z 7 listopada 1951 r. nr L.A.A. [...], z przeznaczeniem na cele budowy Miasta N. i Kombinatu [...]. Na podstawie kompilacji mapy katastralnej z mapą ewidencyjną wykonanej przez geodetę uprawnionego M. K. ustalono, że całe działki [...] i nr [...], obr. [...], jedn. ewid. N. m. K. znajdują się w granicach parceli katastralnej l. kat. [...], b. gm. kat. K. . Jak wynika z księgi wieczystej nr KR1 [...], obejmującej działkę nr [...], obr. [...], jedn. ewid. N. , umową użytkowania wieczystego Rep. A nr [...] z 6 listopada 2003r. nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] i nr [...], obr. [...], jedn. ewid. N. została oddana przez Gminę Kraków w użytkowanie wieczyste na rzecz I. S. i M. S.. Następnie decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z 5 grudnia 2008r. znak: [...] orzeczono o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego działek: nr [...] i nr [...], obr. [...], jedn. ewid. N. w prawo własności na rzecz I. S. i M. S.. Na podstawie księgi wieczystej nr KR1 [...], obejmującej działkę nr [...], obr. [...], jedn. ewid. N. ustalono, że umową użytkowania wieczystego Rep. A nr [...] z 21 listopada 2003r. nieruchomość oznaczona jako działki: nr [...] oraz nr [...], obr. [...], jedn. ewid. N. została oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz S. S.. Następnie decyzją Prezydenta [...] z 9 grudnia 2008r. znak: [...] orzeczono o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [...] i nr [...], obr. [...], jedn. ewid. N. w prawo własności działki na rzecz S. S.. W związku z powyższym stan prawny przedmiotowych nieruchomości stanowi negatywną przesłankę jej zwrotu, a w konsekwencji organ jest zwolniony w przedmiotowej sprawie z obowiązku badania zaistnienia spełnienia przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, co potwierdzają liczne wyroki sądowe. Zwrot nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. jest możliwy bowiem jedynie w przypadku, gdy spełnione zostaną równocześnie dwie przesłanki prawne: po pierwsze - aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi, po drugie - nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu. Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ taka decyzja byłaby niewykonalna (por. wyrok WSA w Krakowie z 8 października 2015 r, sygn. II SA/Kr 103/15, wyrok WSA w Krakowie z 11 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1477/14). W uchwale Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2015 r. sygn. akt l OPS 3/14 orzeczono, że "Jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n., podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy". W świetle powyższego należy zauważyć, iż w przedmiotowej sprawie negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości nie zapisaną wprost w przepisach art. 136-138 u.g.n. stanowi okoliczność, iż nie może zostać zwrócona nieruchomość, której właścicielem aktualnie, w czasie rozpatrywania wniosku o jej zwrot nie jest Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego. Jeżeli bowiem podmioty te zbyły wywłaszczoną nieruchomość innej osobie prawnej lub osobie fizycznej to nieruchomość taka nie będzie mogła być zwrócona na rzecz spadkobierców poprzednich właścicieli nieruchomości. Zbytecznym jest również badanie zbędności takiej nieruchomości na cel jej wywłaszczenia. Utrata władania przez podmioty publicznoprawne wywłaszczoną nieruchomością po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami z naruszeniem prawa osób uprawnionych do jej zwrotu stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie zwrotu takiej nieruchomości bez konieczności badania jej zbędności na cel wywłaszczenia. Podobnie ww. wyroku NSA w Warszawie sygn. akt l OSK 3497/15 z 7 lutego 2017 r., którego pogląd podziela również organ odwoławczy, wskazano na możliwość dochodzenia swych praw przez poprzednich właścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców w ramach stosownego powództwa przed sądem powszechnym. W skardze na powyższą decyzję zarzucono: 1. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia tym niewyjaśnienie, czy Nieruchomości zostały wykorzystane zgodnie z decyzją o wywłaszczeniu; tj. jaki dokładnie to był cel oraz czy zostało przyznane i wypłacone odpowiednie odszkodowanie lub przyznana nieruchomość zamienna byłym właścicielom; 1.2. tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji postępowania, podczas gdy w sprawie zachodziły przesłanki do jej uchylenia i wydania decyzji reformatoryjnej; 1.3. tj. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.; 1.4. tj. naruszenie art. 8 i art. 107 § 3 KPA przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności że Organ ograniczył się głównie do opisu chronologii wydarzeń od momentu złożenia wniosku o zwrot Nieruchomości przez Skarżącą poprzestając na lakonicznym wskazaniu, iż Nieruchomości nie pozostają obecnie we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego; 2.2.1. po upływie 7 lat od ostateczności decyzji wywłaszczeniowej rozpoczęto prace związane z realizacją celu, oraz 2.2.2. po upływie 10 lat cel ten został zrealizowany, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że Nieruchomości nie stały się zbędne; 2.3. tj. naruszenie art. 136 ust. 3 u.g.n. - przez błędną wykładnię, polegającą na ograniczeniu się do przesłanek negatywnych (brak aktualnego władztwa publicznego) bez uprzedniego zbadania przesłanki zbędności (art. 137 u.g.n.) i ciągu czynności z art. 136 ust. 1-2 u.g.n.; 2.4. tj. naruszenie art. 129 ust. 5 pkt 2) oraz 3) u.g.n. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy obowiązkiem organu było zbadanie kompleksowo kwestii prawidłowości przeprowadzenia wywłaszczenia, wykorzystania wywłaszczonych Nieruchomości oraz kwestii związanej z zwrotem lub należnym odszkodowaniem za Nieruchomości, jeśli nie zostało zgodnie z prawem ustalone lub wypłacone, o co wnioskowała strona, a co organ przytoczył w uzasadnieniu decyzji, jednak pominął przy rozstrzygnięciu. 2.5. tj. naruszenie art. 6 ust. 2) dekretu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (dalej jako "dekret") poprzez jego niezastosowanie - w aktach brak opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej co do niezbędności nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych a wydane przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zezwolenia, dawały więc podstawę do przyjęcia, że nieruchomość położona w konkretnej miejscowości była niezbędna do realizacji narodowego planu gospodarczego". Uzyskanie zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego stanowiło formalny warunek dopuszczalności wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego; 2.6. tj. naruszenie art. 6 ust. 1) dekretu poprzez jego niezastosowanie i brak uzyskania zezwolenia właściwego ministra; 2.7. naruszenie art. 30 ust. 1 dekretu poprzez jego niezastosowanie i brak wydania decyzji o przyznaniu nieruchomości zamiennej. Sytuacje, kiedy obowiązkowe było przyznanie nieruchomości zamiennej reguluje art. 30 ust. 1 dekretu, zgodnie z którego treścią: Jeżeli wywłaszczona nieruchomość stanowi gospodarstwo rolne lub ogrodnicze, warsztat rzemieślniczy bądź jedyną działkę wywłaszczonego z domem jednorodzinnym lub dwurodzinnym, bądź też przeznaczoną pod budowę takiego domu, wywłaszczający obowiązany jest zaofiarować tytułem odszkodowania nieruchomość zamienną, położoną, o ile możności, w tej samej miejscowości i o tym samym lub zbliżonym charakterze. Tak więc obowiązek dostarczenia nieruchomości Więc zamiennej w przedstawionym stanie faktycznym powstawał albowiem orzeczeniem z 7 listopada 1951 r. (znak: L.A.A. [...]) zostało wywłaszczone szereg nieruchomości wskazanych w uzasadnieniu skarżonej Decyzji, które stanowiły jedną integralną nieruchomość i zostały wywłaszczone jedną decyzją – parcela gruntowa I. kat. [...] poł. w b. gm. kat. K. . 2.8. tj. naruszenie art. 7 ust. 1 w zw. z art. 28 dekretu poprzez jego niezastosowanie i brak wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu 2.9. tj. naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i nie orzeczenie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz skarżącej w sytuacji kiedy nieruchomość stała się zbędna na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu, gdyż pomimo upływu 10 lat od wydania decyzji cel ten nie został zrealizowany; 2.10. tj. art. 20, 21 i 46 Konstytucji RP - poprzez naruszenie zasad konstytucyjnych o charakterze gwarancyjnym tj. ochrony własności i prawa dziedziczenia oraz zasady wywłaszczania nieruchomości za słusznym odszkodowaniem, a także z poszanowaniem zasady sprawiedliwości społecznej i ochrony praw spadkobierców wywłaszczonego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W odpowiedzi na skargę uczestnik M. S. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Pkt 1 lit. "c" wskazanego przepisu stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa, a - w myśl art. 135 p.p.s.a. - Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia skargi, Sąd w myśl art. 151 p.p.s.a. oddala skargę. Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu - zarzuty okazały się nieskuteczne. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w kontrolowanej sprawie, istotne było, wbrew argumentacji zawartej w skardze, że w sytuacji gdy wnioskowane do zwrotu nieruchomości - pozostają obecnie własnością osób trzecich, co zostało prawidłowo ustalone przez organy, nie będąc zakwestionowane przez wnioskodawcę - brak było podstaw do wydania decyzji o ich zwrocie, jak również brak podstaw do przeprowadzenia szczegółowego postępowania administracyjnego w zakresie badania celu wywłaszczenia oraz zbędności nieruchomości w świetle przesłanek zdefiniowanych przepisami u.g.n. Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ taka decyzja byłaby niewykonalna. Zatem w takim przypadku nie jest konieczne ani uzasadnione dokonywanie oceny realizacji celu wywłaszczenia albowiem i tak na drodze administracyjnej nie może dojść do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Niezasadne więc były zarzuty niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego czy niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 kpa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organy należycie wyjaśniły bowiem w oparciu o przeprowadzone konieczne dowody, powody odmowy zwrotu. Jak wyżej wskazano istotą postępowania zwrotowego w sytuacji kiedy ziściły się występujące przesłanki negatywne, jest ustalenie tych okoliczności bez konieczności badania czy cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany i rozstrzygania tej zbędności (por. wyroki NSA z 5 grudnia 2017r. sygn. akt l OSK 1153/17 oraz \ z 28 października 2024 r. sygn. akt l OSK 1140/23, z 28 lutego 2024 r. sygn. akt l OSK 2069/22) Zasadnie także skarżony organ podkreślał w uzasadnieniu rozstrzygnięcia pogląd zawarty w wyroku NSA z dnia 21 stycznia 2025 r. sygn. akt l OSK 2272/21, iż brak możliwości uwzględnienia roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji wcześniejszego zbycia lub utraty władztwa nad nieruchomością przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, nie oznacza pozbawienia w ogóle jakichkolwiek praw wywłaszczonego właściciela lub jego następcy prawnego. Sytuacja ta oznacza jedynie, że roszczenie to nie może być zrealizowane w drodze restytucji własności na podstawie aktu administracyjnego. Jeżeli orzekanie o zwrocie nieruchomości w postępowaniu administracyjnym stało się niemożliwe wskutek powyższych okoliczności, to sąd powszechny uprawniony jest do badania przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej. W takiej sytuacji sądy powszechne oceniają zadysponowanie wywłaszczoną nieruchomością w kontekście deliktu uzasadniającego odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.