II SA/Kr 163/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 marca 2013 r. sprawy ze skargi M. J. na uchwałę Rady Miasta Limanowa z dnia 10 grudnia 2004 r. Nr XXXIII/199/2004 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Limanowa w obrębie granic administracyjnych miasta z wyłączeniem osiedla "MARSA" postanawia odrzucić skargę. W dniu 27 grudnia 2012 r. M. J. wniósł, za pośrednictwem organu, datowaną na dzień 27 grudnia 2012 r. skargę na uchwałę Rady Miasta Limanowa z dnia 10 grudnia 2004 r. Nr XXXIII/199/2004 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Limanowa w obrębie granic administracyjnych miasta z wyłączeniem osiedla "MARSA" . Skarga powyższa została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa lub uprawnienia przedmiotową uchwałą, które wpłynęło do właściwego organu w dniu 18 września 2012 r. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Rada Miasta Limanowa podjęła w dniu 30 października uchwałę nr XXXIV/212/2012 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany uchwały z dnia 10 grudnia 2004 r. Nr XXXIII/199/2004 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Limanowa w obrębie granic administracyjnych miasta z wyłączeniem osiedla "MARSA", którą doręczono skarżącemu w dniu 28 listopada 2012 r. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Limanowa wniosła o odrzucenie skargi w związku z jej uwzględnieniem przez organ ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Zarówno ogólna regulacja art. 52 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa, jak i regulacja szczególna art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowiąca, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, przewidują wymóg przed wniesieniem skargi do Sądu wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Zrealizowanie ustawowego wymogu wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia należy analizować i oceniać w każdym indywidualnym przypadku uwzględniając przy tym charakter uchwały (bądź zarządzenia) podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, która narusza w ocenie skarżącego jego interes prawny lub uprawnienie. Zaskarżona uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej i ma do niej zastosowanie cytowany wyżej art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Jak wynika z akt sprawy skarżący wystąpił z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą pismem z dnia 14 września 2012 r., które wpłynęło na dziennik podawczy Urzędu Miasta Limanowa w dniu 18 września 2012 r. Oceny zachowania terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego należy dokonać uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania. Zgodnie z brzmieniem tej uchwały, do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) ma zastosowanie przepis art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270). Wniosek taki wynika a contrario z art. 102a ustawy o samorządzie gminnym, który wyłącza jedynie zastosowanie w tych sprawach art. 52 § 3 i 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyłączenie to oznacza, że pozostałe przepisy tej ustawy dotyczące wnoszenia skargi do sądu administracyjnego będą miały zastosowanie, o ile ustawa o samorządzie gminnym nie stanowi inaczej. Z art. 53 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika termin trzydziestodniowy do wnoszenia skargi i ma on zastosowanie w sytuacji, gdy organ udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i biegnie od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi. Zaś art. 53 § 2 cytowanej ustawy odnoszący się do sytuacji, gdy organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, statuuje sześćdziesięciodniowy termin dla wniesienia skargi i biegnie od dnia wniesienia tego wezwania do organu. Jedynym warunkiem wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy jest uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia, przy czym w sprawie wezwania stosuje się przepisy o terminach załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 35 k.p.a.). Przepis art. 35 k.p.a. przewiduje natomiast, że organy administracji mają obowiązek załatwiać sprawę bez zbędnej zwłoki, sprawa wymagająca postępowania wyjaśniającego powinna być załatwiona nie później, niż w ciągu miesiąca, a szczególnie skomplikowana nie później niż w ciągi dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca. Z tak sformułowanych przepisów wynika, że organ gminy powinien załatwić wezwanie bezzwłocznie, ewentualnie nie później niż w terminie określonym w art. 35 k.p.a., przy czym ustawa o samorządzie gminnym nie wiąże wniesienia skargi z terminem do załatwienia wezwania. Oznacza to, że skarżący nie musi wyczekiwać na odpowiedź właściwego organu, tzn. ma prawo wezwać organ do usunięcia naruszenia i wkrótce potem wnieść skargę do sądu, a skarga taka nie będzie skargą przedwczesną. Istotne jest jedynie to, by przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia, a wezwanie to ma być bezskuteczne. O bezskuteczności wezwania natomiast można mówić zarówno wówczas, gdy właściwy organ nie uwzględni wezwania i to stanowisko przedstawi w odpowiedzi na wezwanie, jak i wtedy, gdy właściwy organ gminy nie zajmie stanowiska w sprawie wezwania i nie udzieli odpowiedzi skarżącemu. W każdym z tych przypadków jednak będzie miał zastosowanie inny termin dla wniesienia skargi – bądź trzydziestodniowy, bądź też sześćdziesięciodniowy. Jeśli skarżący po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia otrzyma odpowiedź na wezwanie i stwierdzi, że nie jest ono skuteczne, to wówczas może wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpowiedzi na wezwanie. Ów termin trzydziestodniowy do wniesienia skargi zaczyna biec tylko wówczas, gdy doręczenie odpowiedzi na wezwanie nastąpi przed upływem sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania, chyba że skarżący już wcześniej nie czekając na odpowiedź złoży skargę. Jeśli natomiast organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, a skarżący wyczekuje na stanowisko organu, to powinien wnieść skargę w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania. Z akt sprawy wynika, że Przewodnicząca Rady Miasta Limanowa poinformowała skarżącego pismem z dnia 26 września 2012 r., że Rada zapoznała się z ze złożonym przez niego wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i zleciła Komisji Rewizyjnej Rady zbadanie całości dokumentacji sprawy. Odpowiedź tę doręczono skarżącemu w dniu 8 października 2012 r. Z kolei w dniu 28 listopada 2012 r. doręczono skarżącemu Uchwałę Rady Miasta Limanowa z dnia 30 października 2012 r. w sprawie jego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Przyjmując, że odpowiedzią Rady Miasta Limanowa na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 18 września 2012 r. jest uchwała Rady Miasta Limanowa z dnia 30 października 2012 r. doręczona skarżącemu w dniu 28 listopada 2012 r., należy stwierdzić, że Rada nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie w terminie 60 dni od dnia wystąpienia przez skarżącego z wezwaniem. Skoro Rada Miasta Limanowa nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie datowane na dzień 14 września 2012 r., które wpłynęło na dziennik podawczy Urzędu miasta limanowa w dniu 18 września 2012 r., to skarga powinna być wniesiona w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania, tj. najpóźniej w dniu 19 listopada 2012 r. Tymczasem skarga sporządzona została i wniesiona w dniu 27 grudnia 2012 r. Oznacza to, że skarga została zarówno sporządzona, jak i wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia. Zaznaczyć należy, że rada gminy (rada miejska) nie ma kompetencji do przedłużania terminu do rozpoznania złożonego wniosku o usunięcie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Przyczyny nie zajęcia przez radę stanowiska w terminie 60 dni nie zmieniają faktu, że odpowiedzi tej w terminie nie udzielono. W orzecznictwie NSA podkreśla się, że bez względu na przyczyny nie zajęcia w sprawie stanowiska przez radę, należy przyjąć, że rada gminy nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie (por. postanowienie NSA z dnia 8 sierpnia 2006 r., II OSK 1009/06). Stąd pismo Przewodniczącej Rady Miasta Limanowa z dnia 26 września 2012 r. o tym, że Rada zapoznała się z ze złożonym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i zleciła Komisji Rewizyjnej Rady zbadanie całości dokumentacji sprawy nie ma wpływu na bieg terminu do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Nawet jednak w razie przyjęcia, że powyższe pismo stanowiło odpowiedź na wezwanie, to tym bardziej skarga została złożona z uchybieniem terminu do jej wniesienia. Pismo to doręczono bowiem skarżącemu w dniu 8 października 2012 r., czyli przed upływem terminu sześćdziesięciodniowego od dnia wystąpienia z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W konsekwencji termin 30 dni do wniesienia skargi liczony od doręczenia odpowiedzi na wezwanie upływałby z dniem 7 listopada 2012 r., a skarga została sporządzona i wniesiona w dniu 27 grudnia 2012 r. W tym stanie rzeczy skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zgodnie z którym sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia.