II SA/Kr 1632/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Waldemar Michaldo Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi W.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 28 sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala. Wnioskiem z dnia 10 stycznia 2012r. W.P. zwrócił się o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: "Budowa drogi dojazdowej na części działek nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] obr [...] w oparciu o istniejący zjazd z ul. [...] w K". Prezydent Miasta K. , decyzją nr [...] z dnia 17 kwietnia 2012r. rozpatrzył wniosek pozytywnie. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, §1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, §2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego. J.S. i M.S. w odwołaniu od ww. decyzji stwierdzili, że przedmiotowa inwestycja obejmuje działki będące ich własnością. Podnieśli, że inwestor nie uzyskał ich zgody na prowadzenie jakiejkolwiek budowy na tym terenie. B.B.-P. , M.R.-O, i W.W. zarzucili decyzji: naruszenie przepisów prawa tj. art. 61 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne ustalenie, iż teren planowanego zamierzenia inwestycyjnego ma dostęp do drogi publicznej, co powoduje niemożność ustalenia warunków zabudowy z uwagi na niespełnienie niezbędnych warunków z art.61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; naruszenie przepisów prawa tj. art.1 ust.1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nie przyjmowanie ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju za podstawę wyznaczania sposobu zagospodarowania terenu; naruszenie przez organ przepisów art. 77 §1 oraz art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, a poprzez wydanie zaskarżonej decyzji i sporządzenie uzasadnienia do niej mimo braku odniesienia się do całości materiału dowodowego zebranego w sprawie; nieuwzględnienie problemu negatywnego oddziaływania korzystania z działek stanowiących teren planowanego, bez prawem wymaganej zgody, co stanowi naruszenie interesu prawnego jej właścicieli, chronionego m.in. na mocy przepisów kodeksu cywilnego, a także art.6 ust.2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...].08.2012r., nr [...] - działając na podstawie przepisów art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. (Dz. U. z 2000r., poz.168) kodeks postępowania administracyjnego, zwanej dalej "k.p.a." w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ odwoławczy stwierdził, iż istniały przesłanki dla ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Na potrzeby postępowania wyjaśniającego przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wskazanych art. 61 ust. 3-5 ustawy, o której to analizie mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. - w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003 r., Nr 164, poz. 1588). Stwierdzono, że treść analizy, autorstwa mgr inż. arch. M.H.-P., przesądziła o istnieniu podstaw dla ustalenia warunków zabudowy inwestycji wnioskowanej przez inwestora. Wskazano, że wnioski z analizy stały się postawą ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji, o czym świadczy treść załącznika nr 1 do zaskarżonej decyzji. Znajdują one potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy. Nadto organ odwoławczy stwierdził, że uzbrojenie terenu inwestycji jest wystarczające dla budowy drogi (wodociąg, kanalizacja, gazociąg i sieć energii elektrycznej), teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (są to użytki R IV, których nie dotyczą przepisy art. 7 ust. 1-2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz grunty oznaczone w ewidencji jako B - budowlane). Inwestycja pozostaje zgodna z przepisami odrębnymi. W ocenie SKO, ww. decyzja zawiera wszystkie elementy składowe o jakich mowa w § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uznano, że decyzja przywołuje prawidłową podstawę prawną posiada wyczerpujące uzasadnienie rozstrzygnięcia oraz właściwie sformułowane pouczenie o sposobach jej zaskarżenia. Odpowiadając na zarzuty zawarte w odwołaniu Kolegium w pierwszej mierze wyjaśniło, że w świetle obowiązujących przepisów prawa wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest uzależnione od zgody stron postępowania ani nawet właścicieli nieruchomości objętej zamiarem inwestycyjnym. Decyzja w.z. nie przesądza bowiem o realizacji inwestycji, co wynika wprost z przepisu art. 63 ust 2. ustawy o planowaniu, który stanowi, że: "decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. (...)" W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że decyzja ta jest rozstrzygnięciem wydawanym na pierwszym etapie przygotowywania procesu inwestycyjnego. Wyjaśniono, że istota tej decyzji sprowadza się do tego, że orzekające w sprawie warunków zabudowy organ administracji zobowiązane są do wskazania wszelkich warunków wynikających z przeprowadzonej w obszarze analizy oraz z przepisów szczególnych, z których obowiązany jest wywiązać się inwestor (na etapie projektowania inwestycji), aby planowaną inwestycję zrealizować. Jednak nawet jeśli wniosek o ustalenie warunków zabudowy zostanie pozytywnie rozpatrzony, to inwestor nie zostaje automatycznie obdarzony prawem do zabudowy nieruchomości objętych treścią tego wniosku. Decyzja w.z. pozwala jedynie inwestorowi ubiegać się o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod redakcją Z Niewiadomskiego, Warszawa 2004r. str. 514). Ta zaś może być wydana między innymi jedynie wtedy, gdy wnioskodawca posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przez co należy rozumieć - zgodnie z definicją art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane - tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych, (zob. art. 32 ust 4 pkt 2, a także art. 3 pkt 11 i art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane Dz. U. 06.156. 1118 j.t.) W ocenie organu II instancji, zgoda stron postępowania na realizację inwestycji nie stanowi przesłanki ustalenia warunków zabudowy. Jeśli chodzi o zarzucany przez skarżących brak dostępu do drogi publicznej, Kolegium zwróciło uwagę, że zgodnie z przepisem art. 61. ust 3 - przepisów ust. 1 pkt 1 i 2, uzależniających wydanie decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; teren ma dostęp do drogi publicznej - nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej. Jak stanowi przepis art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Wobec powyższego uznano, że z uwagi na specyfikę spornej inwestycji, polegającej na realizacji urządzeń infrastruktury technicznej - budowie drogi, nie może być w niniejszej sprawie mowy o dostosowaniu cech zabudowy powstającej do cech zabudowy istniejącej a także rozstrzyganiu kwestii dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, złożyli: B.B.-P. , M.R.-O. , W.W., , zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dn. 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie podczas gdy w niniejszej sprawie przepis powyższy znajduje pełne zastosowanie, bowiem w istocie droga dojazdowa na części działek nr [...] ,[...] ,[...] itd... , obr. [...] w oparciu o istniejący zjazd z ul.[...] w K. powinna w całości mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej; - art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art.143 ust. 2 ustawy z dn. 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 4 pkt 17 ustawy z dn. 21 marca 1985r. o drogach publicznych przez ich niewłaściwą wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w pojęciu "infrastruktura techniczna" zawiera się każda budowa drogi, także takiej drogi, która nie ma charakteru publicznego, a tylko swą nazwą (mylącą) odpowiada ustawowemu pojęciu "droga", podczas gdy prawidłowa wykładnia powyższych przepisów powinna prowadzić do konstatacji, iż wyłączenie zawarte w ust. 3 art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnosi się jedynie do tych inwestycji, które zdefiniowane zostały poprzez art. 143 ust. 2 ustawy z dn. 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 4 pkt 17 ustawy z dn. 21 marca 1985r. o drogach publicznych; - art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nie przyjmowanie ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju za podstawę wyznaczania sposobu zagospodarowania terenu. W związku z powyższym skarżący wnieśli o: uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. oraz poprzedzającej jej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 12.02.2013r., sygn. akt II SA/Kr 1632/12 odrzucił skargę B.B.-P. i M.R.-O. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej także: p.p.s.a.). W wyniku dokonanej oceny należy stwierdzić, iż wbrew zarzutom skargi kwestionowana decyzja nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia jej legalności. Brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powoduje, że ustalenie warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy dla zamierzeń inwestycyjnych, wymaga wydania decyzji. Decyzji o warunkach zabudowy wymagają przedsięwzięcia pociągające za sobą zmianę zagospodarowania terenu. Warunki zabudowy i możliwość jej powstania określa art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r. Nr 80 poz. 717), zwanej dalej ustawą, który urasta do rangi głównego przepisu normującego gospodarowanie przestrzenią pozbawioną miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uzależniając wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia łącznie wymienionych w nim przesłanek. Jednak w sprawie niniejszej zastosowanie ma przepis art. 61 ust. 3 ustawy, który stanowi, że do urządzeń infrastruktury technicznej nie stosuje się przepisu ust. 1 pkt 1 art. 61, a zatem nie przeprowadza się analizy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech, wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym formy i gabarytów architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy, intensywności wykorzystania zabudowy. Przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne, polegające na budowie drogi dojazdowej na części działek nr [...] ,[...] ,[...] itd... obr [...] w oparciu o istniejący zjazd z ul. [...] w K. , stanowi urządzenie infrastruktury technicznej. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że organ I instancji nie mógł, stosownie do art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy odmówić wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, gdyż zamierzenie to jest zgodne z przepisami odrębnymi, zaś wniosek odpowiada wymaganiom, określonym w art. 52 ust. 2 pkt 1-3 ustawy. Decyzja o warunkach zabudowy powinna, zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. d ustawy określać wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. W decyzji tej, stosownie do art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy takie wymagania zawarto. Jak już wyżej zostało podniesione, zgodnie z przepisem art. 61. ust 3 - przepisów ust. 1 pkt 1 i 2, uzależniających wydanie decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia warunków m.in. dotyczących kwestii dostępu terenu do drogi publicznej - nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej – budowy drogi. Zatem w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie był zobligowany do rozstrzygania kwestii dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej i nie można mu czynić zarzutu, że tego nie uczynił. Ustosunkowują się jednakże do zarzutów skargi, odnośnie braku dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej, Sąd pragnie wskazać, że teza ta nie odpowiada prawdzie. W wniosku inwestora wskazano, że planowana inwestycja polegająca na budowie drogi, będzie realizowana w oparciu o ustanowione służebności przechodu i przejazdu na rzecz dz. nr [...] po wskazanych we wniosku działkach. Obsługa komunikacyjna odbywać się będzie z ul. [...] poprzez istniejący zjazd. Skoro wnioskodawcy przysługuje służebność przechodu i przejazdu po działkach [...] ,[...] ,[...] itd... , obr [...] do działki nr [...] , to wskutek tego każda z tych działek ma pośredni dostęp do drogi publicznej. Przy czym podkreślić należy, że organ orzekający w sprawie dotyczącej warunków zabudowy związany jest wskazanym przez wnioskodawcę sposobem komunikacji z siecią dróg publicznych. Jak wynika z utrwalonej linii orzecznictwa sądowo-administracyjnego, za wystarczające do przyjęcia, że nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze publicznej. Przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. "Warunek przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. będzie spełniony wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 u.d.p. Przy czym dostęp ten może być bezpośredni - jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośredni - przez inne nieruchomości, na których albo ustanowiono służebność drogową albo stanowiących drogi wewnętrzne". (vide WSA w Gdańsku z wyroku z dnia 18.04.2012 r., II SA/Gd 98/12). "Pojęcie "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej" nie ogranicza się do się tylko do bezpośredniego dostępu, a więc do przypadku, gdy działka budowlana graniczy z drogą zaliczoną do jednej z kategorii dróg publicznych. Zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć zarówno bezpośredni dostęp do tej drogi, jak i dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej". (tak WSA w Szczecinie w wyroku India 11.04.2012r., I SA/Sz 134/12). "Przesłanka dostępu do drogi publicznej zrealizowana jest nie tylko w przypadku samego istnienia zjazdu, ale także wówczas, gdy w stanie faktycznym sprawy istnieje potencjalna możliwość wykonania zjazdu, a także, gdy z wniosku wynika, że zapewniony będzie pośredni dostęp do drogi publicznej - za pośrednictwem drogi wewnętrznej lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności".(vide wyrok NSA z dnia 12.04.2011r., I OSK 634/10). Podzielić również należy pogląd, zgodnie z którym "ustanowienie służebności spełnia wymóg dostępu do drogi publicznej. Nie ma przy tym znaczenia czy droga faktycznie została wybudowana czy też nie. Istotne jest, że istnieje potencjalna możliwość przejazdu w drodze ustanowienia służebności". (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 18.12.2007r., sygn. akt II SA/Bd 811/07). Jak wynika ze złożonego na rozprawie w dniu 18.06.2013r. oświadczenia inwestora, potwierdzonego pośrednio znajdującym się w aktach sądowych wydrukiem z KW nr [...] , na wszystkich działkach (a to [...] ,[...] ,[...] itd... ) objętych wnioskiem o ustanowienie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, została ustanowiona służebność przechodu i przejazdu na rzecz działki nr [...] . Ponadto ZIKiT w K. pozytywnie zaopiniował przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne (k.43 a.a.), wskazując że obsługa komunikacyjna powinna odbywać się z drogi publicznej, jaką jest ul [...] z wykorzystaniem projektowanego zjazdu z tej ulicy na teren inwestycji. Definicję pojęcia zjazdu zawiera przepis art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.). Przepis ten stanowi, że zjazdem jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem, pojęcie zjazdu w powyższym rozumieniu nawiązuje do bezpośredniego dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W podsumowaniu powyższych wywodów, stwierdzić należy, że określony w przepisie art. 61 ust 1 pkt 1 wymóg dostępu do drogi publicznej został doprecyzowany poprzez zdefiniowanie tego pojęcia przepisem art. 2 pkt 14. Przepis ten stanowi, iż ilekroć w ustawie jest mowa o dostępie do drogi publicznej" - należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny Gdańsku w wyrok z 13 lutego 2008r. II SA/Gd 514/2007 w którym sąd ten orzekł, iż pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć możliwie jak najszerzej. Dlatego warunek dostępu do drogi publicznej, spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań, co rodzaju tego dostępu, czy ma być to droga, ścieżka. Stanowisko to w pełni podziela sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Ustanowienie służebności gruntowej w pełni zapewnia przedmiotowej inwestycji wymagany przepisem art.61 ust 1 pkt 2 dostęp do drogi publicznej. W ocenie Sądu pozostałe zarzuty skargi nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Każdy ma prawo wnosić o ustalenie warunków zabudowy dla planowanych przez siebie inwestycji nawet, jeżeli nie jest właścicielem nieruchomości na której inwestycja ta będzie realizowana. Prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane jest bowiem badane na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę, a nie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Ustalanie warunków zabudowy dla dróg publicznych, które realizuje państwo, województwo, powiat, bądź gmina następuje w trybie lokalizacji inwestycji celu publicznego z art.53 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bądź ustawy z 10.04.2003r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji w zakresie dróg publicznych. Natomiast każdy może planować i ewentualnie, jeżeli spełnia ustawowe warunki, realizować drogi wewnętrzne (dojazdowe do swoich nieruchomości), na działkach nie będących własnością podmiotów publicznych (Skarbu Państwa, gminy itp.). Warunki zabudowy dla tych właśnie inwestycji są wydawana w trybie art.61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zasady zachowania ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju wynikające z art.1 ust.1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnoszą się do kreowania polityki przestrzennej i przeznaczenia gruntów w aktach planowania przestrzennego tj. w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie sądowym akceptuje się pogląd, że przepis ten nie może być samoistną podstawą ustalenia bądź odmowy ustalenia warunków zabudowy. Podkreśla się bowiem, że w odmienna wykładnia tego przepisu doprowadziłaby do oddania w ręce organu (urzędnika) gminy swobodnego i w zasadzie nieograniczonego decydowania o tym czy planowana inwestycja spełnia ww. zasady i to często poza jakąkolwiek kontrolą . Dlatego też wskazuje się, że zasady te są zachowane i realizowane w stosunku do indywidualnych podmiotów poprzez wydawane akty administracyjne w konkretnej sprawie, jakimi są decyzje ustalające warunki zabudowy, w trybie i na warunkach ustalonych przez ustawodawcę w rozdziale 5 (w szczególności art.53 i 61) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zakwestionowana decyzja odpowiada prawu, a zatem na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalono.