II SA/Kr 1640/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie : WSA Aldona Gąsecka-Duda NSA Andrzej Niecikowski (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2010 r. sprawy ze skargi S.S. na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia 5 grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie dodatkowych opłat związanych z udostępnieniem informacji publicznej skargę oddala Zarządzeniem Nr [...] z dnia 5.12.2008 r., w sprawie dodatkowych opłat związanych ze sposobem udostępniania lub przekształcania informacji na formę wskazaną we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, Burmistrz Miasta i Gminy Wolbrom, działając na podstawie art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, póz. 1591 z późn. zm.) art. 15 ust 1 ustawy z dnia 6 września 200 1 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 200 1 r. Nr 1 12, poz. 1 198 z późn. zm.) ustalił opłatę za dodatkowe koszty związane z udostępnieniem informacji publicznej w wysokości 0,50 zł za jedna stronę formatu A 4, orzekł o utracie mocy zarządzenie Nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy Wolbrom z dnia 7 lipca 2003 roku, wykonanie zarządzenia powierzył Naczelnikom Wydziałów i w końcu orzekł, że zarządzenie wchodzi z dniem podpisania. S.S. , działając na podstawie działając art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 z późn. zm.) wniósł skargę na powyższe zarządzenie i wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowego zarządzenia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniósł, co następuje. 1/ Pismem z dnia 18 sierpnia 2009 r., skarżący wezwał Burmistrza Miasta i Gminy Wolbrom do usunięcia naruszenia prawa przez przedmiotowe Zarządzenie, podnosząc, że narusza ono art. 11 "b" ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym i art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. 2/ Pismem z dnia 16 września 2009r., Burmistrz Miasta i Gminy Wolbrom poinformował skarżącego o odmowie uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, nie podzielając argumentów zawartych w wezwaniu z dnia 18 sierpnia 2009 r., odwołując się do Statutu Gminy Wolbrom załącznik Nr 6 § 2 ust.3 do Uchwały Nr XXXI/271/09 Rady Miejskiej w Wolbromiu z dnia 31 marca 2009r., który ustalił, iż odpłatność za odbitki kserograficzne i wyciągi dokumentów ustalana jest zarządzeniem Burmistrza Miasta i Gminy Wolbrom. Ponadto Burmistrz nie odniósł się do zarzutu ustalenia stawki ryczałtowej za dodatkowe koszty związane z udostępnianiem informacji publicznej w wysokości 0,50 zł za jedną stronę formatu A4. 3/ Organ Wykonawczy wydał zarządzenie na podstawie art. 31 ustawy o samorządzie gminnym i art. 15 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Burmistrz powołując się na przepis art. 31 wkroczył w kompetencje organu uchwałodawczego tj. rady miejskiej i naruszył art. 11 b. ust 3 ustawy samorządzie gminnym. Jednocześnie art. 31 nie daje podstaw do wydania aktów prawa miejscowego. Treść przepisów ustawy o samorządzie gminnym prowadzi do wniosku, że przyczyną zaistniałej sytuacji prawnej była niewłaściwa interpretacja przez Radę Miejską w Wolbromiu pojęcia "zasady" zawartego w art. 11 b ust. 3 u.s.g. Zasady, mają zapewnić obywatelom dostęp do dokumentów jawnych, związanych z wykonywaniem zadań publicznych przez organy gminy. Oznacza to, że podjęte w uchwale ustalenia muszą dotyczyć aspektów organizacyjno-technicznych i porządkowych, reguł, które dotyczą miejsca i czasu udostępniania dokumentów, technicznych uwarunkowań, zapoznawania się z ich treścią, czy ich kopiowania, powielania, dokonywania wypisów (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2002 r., sygn. akt K 38/01). Przepis ten nie daje umocowania Radzie Miejskiej do stanowienia w Statucie delegacji do wydawania przepisów wykonawczych tj. zarządzenia do Statutu. W przeciwnym wypadku wśród przepisów ustawy o samorządzie gminnym zostałby umieszczony przepis upoważniający burmistrza gminy do wydania zarządzenia o charakterze aktu wykonawczego do statutu gminy. 4/ Ustanowienie kosztów dodatkowych w oparciu o stawkę ryczałtową 0,50 zł. narusza art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym miejscu należy podkreślić, że dokonanie kserokopii jednej strony formatu A-4 w komercyjnym punkcie na terenie Miasta Wolbrom wynosi 0,20 zł. Tak, więc można stwierdzić, że stawka zawarta w Zarządzeniu jest też nadmiernie wygórowana i może świadczyć o ukryciu innych kosztów ponoszonych przez organ np. koszty wykonanej pracy przez pracownika przygotowującego informację publiczną, tonera, amortyzacji urządzenia. Opłata za udostępnienie informacji publicznej nie może być traktowana jako forma uzyskania dodatkowych środków finansowych przez gminę. Koszty, o których mowa w art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie obejmują wszelkich kosztów, jakie ponosi organ władzy publicznej, związanych z udostępnieniem informacji, ale tylko dodatkowe i to w zakresie wskazanym w ustawie. Regulacja zawarta w art. 15 ust. l ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, póz. 1198 z późn. zm.) dotyczy zatem rzeczywistych kosztów ponoszonych przez organ w związku z określonym sposobem udostępnienia informacji. Koszty te z natury rzeczy mogą być różne przy realizacji konkretnych wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Niezgodnie, więc z ustawą Burmistrz określił ryczałtową stawkę. W związku z powyższym zarządzenie to przekracza treść normy ustawowej zawartej w art. 15 ust. 1, która zezwala na pobieranie rzeczywistych kosztów powstałych w wyniku szczególnego sposobu udostępniania informacji publicznej. 5/ w zakończeniu skarżący wskazał, że w oparciu o skarżone zarządzenie Organ poinformował go opłacie za udostępnienie informacji publicznej (znak sprawy [...] ). W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy , wniósł o jej oddalenie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i podniósł, że: 1.zapis art. 11 b ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że działalność organów gminy jest jawna a ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a takie dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy. 2. Statut Gminy Wolbrom stanowiący załącznik do Uchwały Nr XXXI/271/09 Rady Miejskiej w Wolbromiu, z dnia 31 marca 2009 r. (Dz. Urz. Województwa Małopolskiego Nr 345, z. 24987) w swym § 16 stanowi, iż działalność organów Gminy jest jawna. Obywatel ma prawo wstępu na sesje Rady i posiedzenia jej komisji, oraz prawo dostępu do dokumentów organów Gminy zaś załącznik Nr 6 Statutu Gminy Wolbrom określa rodzaje dokumentów oraz zasady ich udostępniania. 3. Rada Miejska w Wolbromiu uchwalając Statut Gminy Wolbrom, w zapisie § 2 ust 3 Załącznika Nr 6 do Statutu Gminy Wolbrom ustaliła, iż odpłatność za odbitki kserograficzne i wyciągi z dokumentów ustalana jest zarządzeniem Burmistrza, bezzasadnym jest stwierdzenie, iż zarządzenie Nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy Wolbrom, z dnia 5 grudnia 2008 r., wydane zostało z istotnym naruszeniem art. 11 b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz Statutu Gminy Wolbrom. 4. Zaskarżone "postanowienie" nie dotyczy przedmiotu wprowadzenia zasad udostępniania dokumentów jawnych, jak sugeruje to skarżący, lecz jedynie dodatkowych opłat związanych ze sposobem udostępniania lub przekształcania informacji, nie spełnia więc kryteriów pozwalających zakwalifikować je do aktów prawa miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: p.o.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu jest skontrolowanie, czy skarga pochodzi od uprawnionego podmiotu. Przedmiotem skargi jest zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy Wolbrom w sprawie dodatkowych opłat związanych ze sposobem udostępniania lub przekształcania informacji na formę wskazaną we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd, że ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej - art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) nie następuje w drodze postanowienia, od którego przysługuje zażalenie, lecz w drodze aktu stwierdzającego obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalającego jej wysokość (porównaj uzasadnienie wyroku NSA z dnia 5.02.2008r, sygn.akt l OSK 581/07). A więc zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990 r., o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 r. 141 poz. 1591) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z: zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Ten interes prawny czy uprawnienie muszą być konkretne i dotyczyć własnej sprawy skarżącego. Jak to bowiem podkreślono w orzecznictwie skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio populares (tj. taką którą może wnieść każdy obywatel, w każdej sprawie), zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367). Podkreślić trzeba także iż nawet ewentualna sprzeczność aktu z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli akt taki nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego ( zob. podobnie wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r, II SA 2503/01). Tak więc na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości. Skarżący mimo prawidłowego zawiadomienia nie stawił się na rozprawie w dniu [...].02.2010 r., tak więc tylko w oparciu o treść skargi, mógł Sąd ustalić legitymację skarżącego. Analizując treść skargi nie mógł Sąd poczynić ustaleń, że zaskarżony akt narusza indywidualny i konkretny interes prawny skarżącego. Takiego wniosku nie może uzasadniać jedno zdanie kończące skargę, iż "w oparciu o skarżone zarządzenie Organ poinformował mnie o opłacie za udostępnienie informacji publiczne/'. Na marginesie można dodać, że na rozprawie w dniu[...].02.2010 r., pełnomocnik organu wnosząc o umorzenie postępowania podniósł, że Rada Miejska w Wolbromiu podjęła uchwałę w przedmiocie zmiany treści § 2 ust. 1 i 3 załącznika nr 6 Statutu Gminy Wolbrom. Natomiast zaskarżone zarządzenie nr [...] formalnie nie zostało jeszcze uchylone z uwagi na nieprawomocność uchwały o której wspomniano wyżej, natomiast w praktyce żadnych opłat z tytułu dostępu do informacji nie pobiera się. Sąd nie mógł uwzględnić wniosku organu w przedmiocie umorzenia, gdyż w sprawie nie występuje żadna z przesłanek określonych w art. 161 § 1 p.o.p.s.a Nie mniej jednak brak legitymacji skarżącego musi prowadzić do oddalenia skargi, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.o.p.s.a