II SA/Kr 1649/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie WSA Krystyna Daniel Mariusz Kotulski / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy Iwanowice z dnia 9 października 2002 r. nr XXXVI/233/2002 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy I. stwierdza nieważność § 21 pkt 2 zaskarżonej uchwały w zakresie słów "i pod warunkiem wykupu gruntu na ten cel". Wojewoda Małopolski reprezentowany przez radcę prawnego A. Z., działając na podstawie art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz.1591 ze zm.) w związku z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Iwanowice Nr XXXVI/233/2002 z dnia 9 marca 2010r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy Iwanowice, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części § 21 pkt 2 – w zakresie słów: "i pod warunkiem wykupu gruntu na ten cel". W uzasadnieniu skargi napisano, że zdaniem strony skarżącej treść zapisu przedmiotowej uchwały w § 21 pkt 2 w brzmieniu "i pod warunkiem wykupu gruntów na ten cel" pozostawała w sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym w dacie podjęcia przedmiotowej uchwały w szczególności z art. 3 pkt. 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., nr 243, poz. 1623 z późn. zm). Zdaniem strony skarżącej cytowany przepis w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia przedmiotowej uchwały definiował pojęcie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które należało rozumieć jako "tytuł prawny wynikający z prawa własności nieruchomości, użytkowania, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych". Wobec tego w ocenie strony skarżącej ustalenia planu miejscowego w sposób istotny naruszały obowiązujący w dacie podjęcia przedmiotowej uchwały porządek prawny, w ogólności cyt. normę ustawy Prawo Budowlane. W konkluzji skargi stwierdzono, że zagadnienia dotyczące materii regulowanej odrębnymi powszechnie stosowanymi przepisami prawa nie powinny być określane w prawie miejscowym, tym bardziej niedopuszczalne jest ich modyfikowanie. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Iwanowice reprezentowana przez wójta Z. G. wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu napisano, że przedmiotowa uchwała stała się aktem prawa miejscowego, zgodnym w całej swojej treści z obowiązującymi w momencie jej uchwalania ustawami, w tym także Prawem budowlanym. Fakt ten jest kluczowy przy stosowaniu jej przepisów. W związku z tym wyjaśniono, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako uchwała rady gminy i akt prawa miejscowego nie naruszał postanowień ustaw stanowiących całość systemu prawnego państwa. W opinii strony przeciwnej do skarżącej ponieważ pojęcie "wykup gruntu na ten cel" nie zostało zdefiniowane w planie zagospodarowania to należy go interpretować zgodnie z odrębnymi powszechnie obowiązującymi aktami prawnymi i zdaniem Wójta znaczenie tego pojęcia zostało ustalone właśnie w oparciu o odrębne powszechnie obowiązujące przepisy. Dodano także, iż ustawa Prawo budowlane w brzmieniu z okresu uchwalania planu regulowała tę kwestię w następujący sposób: art. 32 ust.4 pkt 2 "pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Wskazano, że pojęcie dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało zdefiniowane w ustawie Prawo budowlane, a mianowicie w art. 3 pkt 11, który stanowił "ilekroć w ustawie jest mowa o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych". Kończąc podkreślono, że definicja ta ma w prawie budowlanym niezmienne brzmienie do dnia dzisiejszego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle zaś art. 1 § 2 tejże ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwana dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p."). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie Sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie powinna dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ograniczać się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. W tej sprawie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Iwanowicach z dnia 9 października 2002r. Nr XXXVI/233/2002 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy Iwanowice, zwaną dalej w skrócie "planem miejscowym", wniósł Wojewoda Małopolski. Zgodnie bowiem z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.s.g.", po upływie terminu 30 dni od otrzymania uchwały celem przeprowadzenia postępowania nadzorczego, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy i w tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarga wniesiona przez stronę skarżącą jest w pełni zasadna. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny, wtedy zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. organ nadzoru lub na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały (T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, [w:] T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004). Sąd dopatrzył się w zaskarżonej uchwale naruszenia przepisów prawa powodujących w myśl art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) nieważność części zaskarżonej uchwały. Uchybienia te są na tyle istotne, że uzasadniają one stwierdzenie nieważności części zaskarżonej uchwały. Miały one bowiem wpływ na treść planu miejscowego. Wobec tego zarzuty podniesione przez Wojewodę Małopolskiego okazały się zasadne. Wojewoda przeanalizował uchwałę i szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko w skardze, które podziela również Sąd. W rozdziale IV zaskarżonej uchwały zatytułowanym "Zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji", w treści § 21 pkt 2 zapisano: "obiekty i urządzenia infrastruktury telekomunikacji przewodowej i bezprzewodowej należy lokalizować stosownie do warunków wynikających ze szczegółowych rozwiązań technicznych nie kolidujących z innymi ustaleniami planu i pod warunkiem wykupu gruntów na ten cel". Sąd podzielając stanowisko strony skarżącej stwierdził, iż część w/w sformułowania, tzn. "(...) i pod warunkiem wykupu gruntów na ten cel" pozostaje w sprzeczności z obowiązującym w dacie podjęcia przedmiotowej uchwały porządkiem prawnym w szczególności z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawa budowlanego zgodnie z którym ilekroć w ustawie jest mowa o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W ocenie składu orzekającego zamieszczenie w treści planu w/w stwierdzenia, jest niedopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego porządku prawnego i zasad techniki legislacyjnej. Wskazane w uchwale regulacje wprowadzające ograniczenia niezgodne z postanowieniami przepisów wyższego rzędu (tj. cyt. art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego w tym przypadku), określających szerszy katalog praw do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, aniżeli wyłącznie prawo własności nabyte poprzez wykup gruntów, o czym mowa w zaskarżonej części przedmiotowej uchwały Rady Gminy w Iwanowicach z dnia 9 października 2002r., wykraczają poza powszechnie obowiązujące prawo. Co więcej, to prawo budowlane w sposób wyłączny reguluje warunki wydania pozwolenia na budowę, w którym zatwierdzana jest dokłada lokalizacja inwestycji. Prawo lokalne nie może tych zasad zawartych w unormowaniach ustawowych zmieniać, modyfikować, jak również nie powinno ich powtarzać. Plan zagospodarowania przestrzennego, jako prawo miejscowe, winien być zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Rada Gminy Iwanowice nie posiadała wobec tego kompetencji do dowolnej interpretacji i stosowania zapisów ustawowych. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Sąd uprawniony był do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, ponieważ miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, a zatem dla dopuszczalności stwierdzenia jego nieważności w zaskarżonej części nie ma znaczenia upływ czasu zgodnie z regulacją art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Kosztów postępowania nie zasądzono, ponieważ Wojewoda Małopolski wnosząc skargę był zwolniony od ponoszenia tych kosztów na zasadzie art. 100 ustawy o samorządzie gminnym.