II SA/Kr 165/05

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 13 marca 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski ( spr.) A WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant Joanna Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta w Myślenicach z dnia 17 marca 2003 r. Nr 38/VII/2003 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru wsi Jaworki w Gminie Myślenice stwierdza nieważność § 2 ust. 8 zaskarżonej uchwały Rady Miasta Myślenice Wojewoda Małopolski pismem z dnia 6 stycznia 2005r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę, w której wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr 38/VII/2003 Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 17 marca 2003r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru wsi Jaworki w Gminie Myślenice w zakresie: § 2 ust.8 w całości. W uzasadnieniu skargi wskazano, że uchwałą Nr 38/VII/2003 Rada Miejska w Myślenicach uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru wsi Jawornik w Gminie Myślenice. W objętym zaskarżeniem § 2 ust.8 postanowiono, że "w przypadkach szczególnych, zwłaszcza w przypadku rozwiązań nowatorskich, o wysokich walorach estetycznych i nie stwarzających dysharmonii z otaczającym krajobrazem, ustala się możliwość odstąpienia od wymagań § 6 w oparciu o opinię gminnej komisji ds. urbanistyki i architektury, wyrażana na wniosek wójta gminy; opinia taka powinna być też wyrażona w stosunku do architektonicznych form zabudowy na terenach, o których mowa w § 6 -11, a także w stosunku do ewentualnych obiektów budowlanych związanych w systemami infrastruktury technicznej, o której mowa w § 16-23." Zapisowi temu zarzucono, iż ma on charakter normy blankietowej, dopuszcza bowiem możliwość odstąpienia, w szczególnych przypadkach, od ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia i zasad zabudowy i zagospodarowania terenów. "Wątpliwości strony skarżącej budzi kwestia dopuszczalności zamieszczania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego tzw. norm blankietowych (otwartych), z których wynika możliwość odstąpienia od ustaleń zawartych w planie. Z jednej strony bowiem ustalenie i przeznaczenie zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art.2 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (DZ.U. z 1999r., nr 15, poz. 139). Stosownie do art.10 ust.1 pkt 6 tej przywołanej ustawy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również linie zabudowy i gabaryty i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia regulacje ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. z 1999r. Dz. U. nr 15, poz. 139 z późn. zm.) Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie był zaskarżony przez organ nadzoru § 2 ust.8 uchwały Nr 38A/II/2003 Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 17 marca 2003r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru wsi Jaworki w Gminnie Myślenice. Zgodnie z treścią art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. z 1999r. Dz.U. nr 15, póz. 139 z późn. zm.) podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego oraz właściwości organów określonych w art. 18 cyt. ustawy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Zakres treści planu nie został precyzyjnie określony w przepisach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie ulega jednak wątpliwości, że organ uchwalający plan nie jest umocowany do stanowienia regulacji prawnych w zakresie kompetencji organów administracji. Przede wszystkim bowiem normy prawne, które regulują zarówno podstawy, jak i kierunki oraz cele działania administracji nie mogą być w państwie prawa, w którym obowiązuje zasada trójpodziału władz, stanowione przez nią samą. Po drugie wyłącznie do materii ustawowej w zakresie prawa administracyjnego należy ustalanie obowiązków i praw obywateli i ich sytuacji wobec państwa, regulowanie organizacji aparatu państwowego i kompetencji organów administracji. Po trzecie należy podzielić pogląd, że ustawa nie może dopuszczać do normowania w przepisach rangi podstawowej zakresu i form stosowania władczej ingerencji w konstytucyjnie gwarantowane prawa i wolności obywateli oraz kompetencji organów państwa w tej mierze, a przepisy podstawowe, wydawane z upoważnienia ustawy i w celu jej wykonania, mogą stanowić jedynie dopełnienie tych podstaw, zawierając szczegółowe, niezasadnicze elementy regulacji prawnej (zob. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22.09.1997r, K 25/97, publ. OTK z 1997r., nr 3-4, poz.35). W konsekwencji należy przyjąć, że dekodowanie norm kompetencyjnych może mieć miejsce wyłącznie na gruncie przepisów rangi ustawowej. W literaturze (zob. J. Zimmermann: Prawo administracyjne, Kraków 2005, s.120) i orzecznictwie nie budzi wątpliwości teza, że wyłącznym i jedynym źródłem norm kompetencyjnych, a co za tym idzie również i kompetencji administracyjnych mogą być akty rangi ustawowej. Zakaz subdelegacji, tj. zakaz przekazywania sobie kompetencji przez same organy administracyjne bez specjalnego upoważnienia ustawowego wynika właśnie stąd, że kompetencja organów administracyjnych jest z zasady wyznaczana ustawowo i należy do tzw. materii ustawowej, czyli do obszaru, który nie może być regulowany aktami niższego rzędu. Wynika to z podstaw demokratycznego państwa prawa determinujących cele, istotę i role administracji publicznej i prawa administracyjnego, w tym z zasady wyłączności ustawy. W najnowszym orzecznictwie podkreśla się, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny i wskazuje się na zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26.01.2005r., IV SA/Wr 807/04, pub. OSS z 2005r, nr 2, poz.43). Normy kompetencyjnej nie można domniemywać i konstruować w drodze wykładni prawa, musi być ona wyraźnie w ustawie określona (zob.: uchwała NSA z dnia 15.12.2004r, FPS 2/04, publ.: ONSiWSA z 2005r, nr 1, poz.1, J.Trzciński: Glosa do uchwały SN z dnia 4 lipca 2001 r., III ZP 12/01, publ.: Rzeczpospolita z 2001 r., nr 12, s.5). Pojawienie się jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji (w znaczeniu upoważnienia do działania) powinno być - w konsekwencji realizacji zasady wyłączności ustawy - równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji. Uwagi powyższe należy odnieść do treści art.5 ust.4 ustawy z 7.07.1994r. o zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym organy samorządu mogą powoływać komisję urbanistyczno-architektoniczną, jako organ doradczy w sprawach zagospodarowania przestrzennego, ustalając jej regulamin, określający organizację oraz tryb działania tej komisji. Podobnie został określony charakter tej komisji w ustawie z 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz.717 z późn zm.). Mając na uwadze z jednej strony okoliczność, że organizacja oraz zasady działania komisji urbanistyczno-architektonicznych nie są regulowane w drodze aktów o randze ustawy, lecz w drodze regulaminów ustalanych przez wójta, a z drugiej strony uwzględniając fakt, że ustawodawca nie przewidział kompetencji komisji urbanistyczno-architektonicznych w zakresie wydawania opinii warunkujących odstąpienie od ustaleń przyjętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ani też kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta) do występowania z wnioskami o wydanie opinii przez komisje urbanistyczno-architektoniczne, wprowadzenie do treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kompetencji wskazanych w § 2 ust.8 uchwały Nr 38A/II/2003 Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 17 marca 2003r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru wsi Jaworki należy ocenić jako działanie podjęte z naruszeniem właściwości Rady Miejskiej w Myślenicach i w związku z tym jako nielegalne. Odnośnie kwestii dopuszczalności zamieszczania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego norm blankietowych należy w pierwszej kolejności zasygnalizować, że art.94 Konstytucji stanowi, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Ustrojodawca dopuszcza zatem udzielanie upoważnień prawodawczych mniej szczegółowych - niż ma to miejsce w stosunku do upoważnień wymaganych dla rozporządzeń - które nie determinują treści aktu wydawanego na ich podstawie i pozostawia upoważnionym organom większy zakres swobody. Powiązanie aktów prawa miejscowego z ustawą może być zatem bardziej luźne niż w przypadku rozporządzeń i chociaż - tak, jak rozporządzenia, akty prawa miejscowego mają charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, to nie są one ściśle wykonawcze w stosunku do ustawy w takim samym znaczeniu, jak rozporządzenia. Wynika to z zasady samodzielności samorządu, która wyklucza możliwość zepchnięcia go wyłącznie do pozycji organu ściśle wykonawczego (D. Dąbek: Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz- Kraków 2003, s.74). Upoważnienie generalne (delegacja generalna, norma blankietowa) daje jedynie prawną możliwość wydania aktu prawa miejscowego z określeniem w sposób ogólny zakresu regulacji lub warunków, jakie muszą być spełnione, lecz bez przesądzania o treści norm, które mają zostać ustanowione. Rada gminy jest związana granicami przedmiotowymi wyznaczonymi przez ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym i samodzielnie może określać treść regulacji objętej planem wyłącznie w granicach ustawowego upoważnienia zawartego w tej ustawie. W literaturze wyrażono zasadny pogląd, że wyjście poza katalog spraw określonych w przepisie rangi ustawowej oznaczałoby wydanie akty normatywnego z naruszeniem granic ustawowego upoważnienia i akt taki w związku z tym dotknięty byłby wadą nieważności, albowiem nie mieściłby się w konstytucyjnym porządku, a w szczególności w konstytucyjnie określonym systemie źródeł prawa. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest bowiem aktem prawa miejscowego w rozumieniu Konstytucji i z tego względu musi on odpowiadać wymogom określonym w art.94 Konstytucji (zob.: M.Szewczyk w: Z.Leoński i M.Szewczyk: Zasady prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego, Bydgoszcz-Poznań 2002, s.87). Z drugiej jednak strony charakter poszczególnych wymogów, jakie powinien realizować miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został istotnie zróżnicowany pod względem stopnia ich szczegółowości (w planie miejscowym są określane np. przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, szczególne warunki zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy, wynikające z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego zasobów wodnych i zdrowia ludzi, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych), co nie wyklucza zamieszczania w miejscowych planach zagospodarowani przestrzennego tzw. norm blankietowych, rozumianych jako normy, które - w przeciwieństwie do norm o treści merytorycznej - jedynie wskazują, w jaki sposób określone mają być czyny przez normę nakazane czy zakazane do spełnienia (zob. A.Redelbach, S.Wronkowska, Z.Ziembiński: Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s.82). Zaskarżony § 2 ust.8 uchwały Nr 38A/II/2003 Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 29 listopada 2004r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru wsi Jaworki w gminie Myślenice został podjęty z przekroczeniem właściwości i posiadanym przez Radę Miejską w Myślenicach władztwem planistycznym i to uzasadnia zastosowanie art. 27 ust. 1 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a co za tym idzie uchwała ta w powyższym zakresie podlega stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r, Nr 153, poz. 1270). Zgodnie z treścią art. 100 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, postępowanie sądowe w niniejszej sprawie jest wolne od opłat sądowych. Art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie znajduje zastosowania, gdyż rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej uchwały jest zbędne.