II SA/Kr 165/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie : NSA Anna Szkodzińska WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant : Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi W.G. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 14 lipca 2004 r. znak: [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu: I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. na rzecz skarżącego W.G. kwotę 100zł ( sto złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. postanowieniem z dnia[...] marca 2004 r., na podstawie art. 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tj. Dz. U. Nr 90 z 1998 r. ze zm.) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. nr 75 poz. 690), uzgodnił pozytywnie bez zastrzeżeń warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn "Budowa Centrum handlowo - usługowego [...] z dojazdem i projektowaną infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] ,[...] [...] [...] [...] (zainwestowanie kubaturowe) oraz dz. nr [...] ,[...] [...] [...] [...] [...] itd... obr. [...] (dojazdy i infrastruktura techniczna przy ul. [...] w K. . W uzasadnieniu organ podał, że teren przeznaczony pod inwestycję objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy to 2,4309 ha. Główną częścią Centrum będzie sklep samoobsługowy wraz z zapleczem techniczno-magazynowo- socjalnym. Przewidziano również zaplecze biurowe i niezbędne pomieszczenia na maszyny czyszczące. Teren pod budowę Centrum zostanie wyposażony we właściwą infrastrukturę techniczną oraz parkingi: podziemny na 250 miejsc i naziemny na 90 miejsc postojowych. Planowane są również inne elementy zagospodarowania terenu: dojazdy, chodniki, zieleń oraz elementy drobnej architektury. W w/w Centrum przewiduje się zatrudnienie ok. 80 osób, nie uwzględniając w tej ilości personelu zatrudnionego w placówkach handlowych i usługowych na powierzchniach przeznaczonych pod wynajem. Dla-w/w inwestycji zostało wydane postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] grudnia 2003r. dotyczące obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Raport został dostarczony. Nadto organ podał, że "postanowienie dotyczy dokumentacji inwestycji na której znajduje się klauzula uzgodnienia z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w K". Zażalenie na ww. postanowienie wniosły następujące osoby: E.G. W.W. Z.W. B.L. T.B. J.S. A.K. S.D. P.D., P.M., B.M. C.M. S.M. E.M. E.F. i B.F. , Wskazali w nim, że nieprawdziwe jest stwierdzenie jakie znalazło się w raporcie oddziaływania na środowisko, że teren na którym planowana jest zabudowa jest niezbyt atrakcyjny dla celów inwestycyjnych, jak również, że jest to wariant najkorzystniejszy dla środowiska. Założenia dotyczące natężenia hałasu, zapylenia i stężenia spalin przewidują ośmiogodzinny czas pracy, tymczasem sklepy tego rodzaju otwarte są kilkanaście godzin na dobę. Ponadto raport dopuszcza okresowo wzrost natężenia hałasu powyżej 50 dB w dzień i 40 dB w nocy mimo, że jest to teren zabudowany. Planowany ekran o wysokości 3m nie zabezpieczy w pełni przed hałasem. Wskazali także na brak potrzeby budowy tak dużego sklepu na tym terenie, jak również zakwestionowali jego zakwalifikowanie jako średniej wielkości sklepu osiedlowego. Ponadto raport oddziaływania na środowisko podaje przekroczenie norm dwutlenku azotu, benzenu oraz dwutlenku siarki w stężeniach średniorocznych, ale w granicach działki inwestora, co jest dla żalących się niewiarygodne. Wreszcie podnieśli, że nie uwzględniono uciążliwości zapachu generowanego przez kontenery z odpadami. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] lipca 2004 r. znak:[...], na podstawie art. 138 § 2 kpa utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedsięwzięcie zostało zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, określonych w art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo Ochrony Środowiska ( Dz. U. Nr 62, póz. 627 z późn.zm.). Z przedłożonego raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że projektowana inwestycja nie powinna stanowić zagrożenia dla zdrowia ludzi i środowiska, planowane przedsięwzięcie nie będzie powodowało ponadnormatywnego oddziaływania na środowisko. Oceną objęto wszystkie podstawowe składniki środowiska mogące decydować o uciążliwości tego obiektu tj.: zagadnienia: ochrony powietrza atmosferycznego, ochrony przed hałasem, ochrony gleby, wód powierzchniowych i podziemnych, gospodarki odpadami, ochronę istniejącej zieleni, jak również przeanalizowano możliwość naruszenia interesu osób trzecich i niekorzystnego oddziaływania tej inwestycji na zdrowie ludzi. Na podstawie przeprowadzonych analiz akustycznych ustalono, że rozwiązania techniczne zastosowane w koncepcji pozwolą na dotrzymanie parametrów akustycznych w środowisku dla pory dziennej (50dB). Pozytywnie – w ocenie organu – należy zaopiniować również przewidziany przez projektanta ekran akustyczny (zakładana wysokość ekranu 3 m) zlokalizowany w sąsiedztwie strefy dostaw towarów skutecznie obniżający emisję hałasu na kierunku zabudowy mieszkaniowej przy ul. [...]Inspektor Sanitarny wskazał, że celem dotrzymania normatywnych wartości hałasu w środowisku w porze nocnej należy uwzględnić dodatkowe zabezpieczenia akustyczne od źródeł hałasu zlokalizowanych na dachu obiektu. Jednocześnie podał, że analizy zagadnień akustycznych w porze nocnej będzie można przeprowadzić dopiero po szczegółowej identyfikacji akustycznej źródeł hałasu związanych z funkcjonowaniem obiektu. Organ podniósł również, że planowana inwestycja jest na etapie wzizt, rozwiązania techniczne nie są przedmiotem tego postępowania lecz postępowania na etapie projektu budowlanego. Skargę na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. . do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W.G. , domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący zarzucił naruszenie art. 126 kpa, ponieważ postanowienie nie zawiera uzasadnienia faktycznego, jak również uzasadnienia prawnego. Sam fakt sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko nie może stanowić jedynej i wystarczającej przesłanki do uzgodnienia postanowienia bez zastrzeżeń, zwłaszcza, że nie został on poddany żadnej ocenie. Ponadto zwrócił uwagę, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy została wydana w tym samym dniu co zaskarżone postanowienie co narusza zasadę prowadzenia prze organy postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej określonej art. 8 kpa. Skarżący wskazał również, że inwestycja narusza jego interesy, konstytucyjne prawo do ochrony własności, ponieważ decyduje o tym, że na jego i rodziny dom oraz zdrowie będzie negatywnie i bezpośrednio oddziaływało planowane przedsięwzięcie, poprzez emisję hałasu i spalin samochodowych. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego postanowienia. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżone postanowienie może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232). W rozpatrywanej sprawie organ administracji przekazał Sądowi przy skardze akta sprawy, w których m.in. znajduje się nie potwierdzona z oryginałem kserokopia pisma Urzędu Miasta K. z dnia 9 marca 2004 r. skierowanego do Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z prośbą o uzgodnienie planowanego zamierzenia w trybie art.48 ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. W załączeniu, jak wynika z jego treści, przekazano organowi uzgadniającemu raport oddziaływania na środowisko. W uzasadnieniu organu I instancji wskazano, że "postanowienie dotyczy dokumentacji inwestycji na której znajduje się klauzula uzgodnienia z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w K. ". Nie wiadomo o jaką dokumentację chodzi, gdyż nie znajduje się ona w przedłożonych aktach administracyjnych. Nadto, uzasadnienie postanowienia jest niezwykle lakoniczne i z jego treści nie wynika, dlaczego uzgodniono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu bez zastrzeżeń. Nadto, w przedłożonych aktach znajduje się kserokopia (nie potwierdzona z oryginałem) zażalenia mieszkańców ulicy [...]w K. z dnia 15.04.2004 r. Jak wynika z treści pisma z dnia 27 kwietnia 2004 r. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. organowi II instancji przesłana została jedynie kopia postanowienia wraz z oryginałem zażalenia. W piśmie tym podano, że organ I instancji wydał zaskarżone postanowienie po zapoznaniu się z dokumentacją przedłożoną w niniejszej sprawie. Jak już wyżej wskazano, nie wiadomo o jaką dokumentację chodzi. O niekompletności akt przekazanych przez organ I instancji wraz z zażaleniem świadczą pisma organu II instancji z dnia 7 maja 2004 r. skierowane do organu I instancji – o przesłanie całości akt sprawy oraz do Urzędu Miasta K. – o przesłanie raportu. Organ I instancji w odpowiedzi na wezwanie przesłał jedynie znajdujące się już w aktach sprawy kopię postanowienia z dnia 15.12.2003 r. oraz kopię pisma z dnia 21.11.2003 r., a UMK – żądany raport. Tak więc, poza raportem, organ II instancji nie dysponował żadną inną dokumentacją sprawy. W aktach brak jest dowodów doręczenia stronom postępowania postanowienia organu I instancji z dnia 31 marca 2004 r. Na wezwanie Sądu organ II instancji wyjaśnił, że nie dysponuje innymi niż przesłane dokumentami w przedmiotowej sprawie, a Urząd Miasta K. przesłał komplet akt o ustalenie warunków zabudowy. Tymczasem, jak wynika z treści art.48 ust.2 pkt 2 i ust.3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U.2001.62.627, zm. Dz.U.2004.19.177), decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje się po uzgodnieniu z organem określonym w art. 57, po przedłożeniu organowi uzgadniającemu wniosku o wydanie decyzji wraz z wymaganą na podstawie przepisów odrębnych dokumentacją oraz raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Z przedstawionej wyżej zawartości akt administracyjnych organów inspekcji sanitarnej wynika, że organ uzgadniający, tak I, jak i Ii instancji nie dysponował wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy i dołączonej do niego wymaganej dokumentacji. Powyższe oznacza, że zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu i instancji wydane zostało z naruszeniem art.48 ust.3 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Wskazać również należy, że merytoryczny zakres uzgodnienia wynika z zadań wykonywanych przez inspekcję sanitarną określonych w ustawie z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.). Do zadań inspekcji należy podejmowanie działań w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób (art. 1). W zakresie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego leży m.in. dokonywanie uzgodnień pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych (pośrednio wynika to z art. 3 pkt 1 ustawy). Uzgodnienie ma wskazywać zatem warunki na jakich dane przedsięwzięcie może być realizowane i to tak aby zabezpieczone były interesy w zakresie ochrony zdrowia. Zaskarżone postanowienie nie zawiera żadnych warunków, mimo, że w treści raportu wskazano na konieczność zastosowania przy realizacji przedsięwzięcia odpowiednich rozwiązań technicznych w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych. Nadto, na państwowym inspektorze sanitarnym spoczywa obowiązek weryfikacji ustaleń sporządzonego raportu w zakresie oddziaływania higienicznego i zdrowotnego na środowisko. Raport jest bowiem dokumentem, który podlega ocenie, a sporządzenie go nie zwalnia organu uzgadniającego od czynienia własnych w tym zakresie ustaleń, zmierzających do weryfikacji przedstawionych danych. W związku z tym wskazać należy, że raport zawiera pewne nieścisłości. Na stronie 15 autor podał, że do określenia wielkości emisji zanieczyszczeń przyjęto założenie, że średnia ilość samochodów korzystających z parkingu wynosi 1 800 na dobę (18 godzin pracy marketu), a na stronie 32, że średnia ilość samochodów korzystających z parkingu wynosi 1 800 na dobę (przy założeniu 8 godzin pracy marketu). Na stronie 42 raportu podano, że nie jest spełniony warunek normatywny dla stężeń benzenu i dwutlenku azotu, przy czym obszar występowania tych zanieczyszczeń zamyka się wewnątrz terenu objętego projektem. Organ II instancji nie odniósł się do złożonych w tym zakresie zarzutów zażalenia. Na stronie 47 raportu wskazano, że należy zastosować ekran akustyczny od strony zabudowy mieszkaniowej przy ul. [...] oraz należy zastosować dodatkowe zabezpieczenia akustyczne od źródeł hałasu zlokalizowanych na dachu projektowanego obiektu. Nadto, na stronie [...] raportu podano, że rozwiązaniem korzystnym dla środowiska jest koncepcja budowy parkingu podziemnego z wjazdem i wyjazdem z niego od strony przeciwległej do zabudowy jednorodzinnej oraz wydzielenie rampy rozładowczej dla dwóch samochodów ciężarowych w części obniżonej w stosunku do otaczającego terenu o ok. 1 m. W uzasadnieniu postanowienia organu II instancji pozytywnie zaopiniowano te założenia, jednakże w sentencji postanowienia uzgodnieniowego nie zawarto w tym przedmiocie żadnych warunków. Wreszcie, w postępowaniu uzgodnieniowym nie brały udziału wszystkie jego strony. Z ustaleń dokonanych przez Sąd wynika, że S.G.-W. zmarła w 1994 r., a M.K/. zmarł w 1993 r. Wobec niedołączenia przez organ zwrotnych poświadczeń odbioru postanowień organu i instancji nie było nawet możliwe sprawdzenie, czy zażalenie zostało złożone w terminie oraz czy organ I instancji doręczył postanowienie wszystkim stronom. Wobec powyższego uznać należało, że zaskarżone postanowienie wydane zostało również z naruszeniem przepisów postępowania. Dokonanie przez organ ustaleń i oparcie rozstrzygnięcia tylko na części dowodów, z pominięciem niektórych z nich uznać należy za naruszenie przepisów postępowania. Dostrzec przy tym trzeba, iż naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. nastąpi nie tylko w sytuacji, gdy organ dokona oceny okoliczności faktycznych na podstawie niektórych tylko dowodów zgromadzonych w sprawie, ale również wówczas, gdy nie podejmie działań w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego istotnego dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i wyda rozstrzygnięcie pomimo niekompletnego materiału dowodowego. W postępowaniu administracyjnym ciężar dowodu spoczywa bowiem na organie, który w tym zakresie obowiązany jest między innymi do przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy, wystąpienia do strony z żądaniem przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń, czy też wystąpienia do innych organów lub instytucji o udzielenie będących w ich posiadaniu informacji bądź udostępnienie dokumentów, mogących przyczynić się do wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Z wyrażoną w art. 7 K.p.a. zasadą prawdy obiektywnej koresponduje zasada czynnego udziału stron w postępowaniu. Sformułowana ona została w art. 10 § 1 K.p.a. stanowiącym, iż organy administracji publicznej prowadzące postępowanie obowiązane są zapewnić wszystkim podmiotom, którym przysługuje status strony, czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Nadto, uzasadnienie postanowienia winno wyjaśniać podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. organ obowiązany jest wskazać w uzasadnieniu swoje stanowisko w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy i podać jego motywy, wyjaśnić podstawę prawną decyzji oraz dokonać oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle konkretnych przepisów prawa. Uzasadnienia postanowień uzgadniających nie spełniają powyższych warunków, w szczególności zaś uzasadnienie postanowienia organu i instancji. Organ II instancji na stronie 2 uzasadnienia, w punktach 3, 4 i 5 powtórzył treść jedynie raportu, nie wiadomo na jakiej podstawie podał, że rozwiązania techniczne przewidziane w koncepcji (pkt 4) są wystarczające, skoro nie dysponował tą koncepcją. Niezrozumiała jest również treść punktu 8 tego uzasadnienia, że rozwiązania techniczne nie są przedmiotem tego postępowania lecz dopiero na etapie projektu budowlanego. Rzecz przecież właśnie w tym, by warunki na jakich dane przedsięwzięcie będzie realizowane (warunki, które muszą być spełnione w rozwiązaniach projektu budowlanego) były określone przez organ uzgadniający. Mając na uwadze powyższe, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji uznać należało, że wydano ją z naruszeniem art. 7, art. 10, art. 77 § 1, i art. 107 § 3 K.p.a. Wobec powyższego, na podstawie art.145§ 1 pkt 1 lit.a , lit.b) i c) oraz art.135 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.