II SA/Kr 1651/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska / spr. / Sędziowie WSA Aldona Gąsecka-Duda Mariusz Kotulski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi S. H. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 5 marca 2002 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. decyzją z dnia [...].01.2002 r., na podstawie art 48 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. 2000, Nr 106, póz. 1126), nakazał S.H. rozbiórkę ganku o wymiarach 3,30 x 6,00 m dobudowanego od strony północnej istniejącego budynku mieszkalnego na działce położonej w J. przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ podał, że na wniosek W.S. przeprowadził w dniu 16.10.2001 r. oględziny na działce położonej w J. przy ul. [...], której właścicielem jest S.H. . W wyniku powyższego ustalono, że na działce znajduje się budynek mieszkalny o wymiarach 10 x 10 m, do którego od północnej dobudowany został ganek o wymiarach 3.30 x 6.00 m. Ściany piwnic ganku wykonane zostały z bloczków betonowych, ściany przyziemia wykonano pustaków, dach ma konstrukcję drewnianą i jest pokryty płytami "onduline". Według oświadczenia S.H. ganek powstał w miejscu istniejącego wcześniej ganku, na który poprzedni właściciele posiadali pozwolenie na budowę. Z uwagi na zły stan techniczny około 1995 roku przystąpiono do remontu ganku i wykonania piwniczki. Natomiast na podstawie zeznania świadka A.S. oraz kserokopii mapy z 1997 r. organ ustalił, że poprzedni ganek o wymiarach około 2 x 2 m został rozebrany około 1999 r., a w jego miejsce w latach 1999-2000 został wybudowany ganek będący przedmiotem niniejszego postępowania. Wykonanie powyższej dobudowy wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, którego S.H. nie posiadała. Odwołanie od ww. decyzji wniosła S.H. , domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i ponownego rozpoznania sprawy. Odwołująca się wskazała, że istniejący wcześniej ganek o wymiarach 3 x 3 m uległ znacznemu zniszczeniu, stąd jej rodzice, którzy byli właścicielami nieruchomości dokonali "przebudowy tego ganku w miejscu istniejącego wybudowali nowy powiększając go o 3 m w długości z wykonaniem niewielkiego podpiwniczenia w miejscu istniejącej pod starym gankiem piwnicy". W ocenie odwołującej, z kopii przedłożonej mapy nie można wiarygodnie odczytać wymiarów starego ganku. Wymiary ganku, a w szczególności długość ściany przyległej do budynku mieszkalnego można określić po śladach na ścianie zewnętrznej budynku mieszkalnego. Nadto A.S. jako osoba skonfliktowana z jej rodzicami nie jest obiektywnym świadkiem. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...].03.2002 r., znak:[...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że działania organu l instancji należy uznać za zasadne i zgodne z obowiązującymi w dacie realizacji robót przepisami Prawa budowlanego z 1994 r. Organ II instancji stwierdził, że ustalony przez organ l instancji stan faktyczny wskazuje, że inwestor dokonał samowoli budowlanej, ponieważ rozpoczęcie budowy nowego ganku (rozbiórka starego ganku bez podpiwniczenia i budowa nowego ganku podpiwniczonego i o większych wymiarach) wymagało uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, co wynika z obowiązujących w dacie budowy art. 3 pkt 6, art.28 i 29 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane. Powyższe daje podstawę do zastosowania regulacji zawartej w art. 48 cyt. ustawy. Organ podkreślił, że wykonany zakres robót wykracza daleko poza możliwy zakres robót remontowych. S.H. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Krakowie, Ośrodka Zamiejscowego w K. skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. , domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że wbrew twierdzeniom organu I instancji nie była inwestorem ganku, gdyż ganek ten został wybudowany przez jej rodziców, zatem nieprawidłowo nałożono na nią obowiązek rozbiórki. Ponadto wskazała, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie winny mieć przepisy art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, ganek został bowiem wybudowany w 1994 r. i ukończony w stanie surowym w 1995 r., co potwierdzone zostało zeznaniami świadków. Zdaniem skarżącej, fakt, że na przedłożonej mapie widnieje ganek o mniejszych wymiarach nie może stanowić wystarczającego dowodu do stwierdzenia, że w dacie sporządzania mapy ganek o obecnych gabarytach nie istniał. Skarżąca wskazała również, że jej ojciec, aby móc przystąpić do przebudowy ganku musiał wcześniej dokonać częściowej rozbiórki istniejącego ganku i części ściany domu. Zarzuciła, że sprawa powinna być rozstrzygnięta w trybie określonym w art.50 i 51 ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, że obowiązek rozbiórki został nałożony na właściciela nieruchomości zgodnie z art. 52 ustawy Prawo budowlane. Zeznania świadków nie potwierdziły, że ganek został ukończony w 1995 r. Organ stwierdził także, że "każdy organ administracji ma w toku swojego postępowania prawo swobodnej oceny dowodów, a duże nieścisłości w zeznaniach skarżącej były także dodatkowym powodem podjęcia decyzji nakazującej rozbiórkę". W piśmie z dnia 16.01.200 6. (k.[...] akt sądowych) skarżąca wskazała jest jedynie współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości, a udział w niej ma również T.N. która nie była stroną postępowania administracyjnego i z tego powodu wniosła o jego wznowienie. Pismem z dnia 3.01.2013 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podał, że postanowieniem z dnia [...].03.2006 r. na wniosek T.N. wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] 03.2002 r., znak:[...] , a następnie je zawiesił postanowieniem z dnia 11.05.2006 r. do czasu zakończenia postępowania sądowego w sprawie ze skargi S.H. na decyzję z dnia [...] .03.2002 r. nakazującą rozbiórkę ganku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 póz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym ) związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133§ 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą-orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232). Zgodnie z przepisem art. 56 p.p.s.a., w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Z przepisu tego nie wynika zatem konieczność zawieszenia postępowania sądowego w sytuacji wszczęcia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego po wniesieniu skargi do sądu. W sytuacji, gdy najpierw wniesiona została skarga do sądu administracyjnego a dopiero potem złożony wniosek o wznowienie postępowania zakończonego zaskarżoną do sądu decyzją, podstawą zawieszenia postępowania sądowego może być wyłącznie przepis art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Jest to podstawa fakultatywnego zawieszenia postępowania, a o jego zawieszeniu decydują względy celowościowe, które pozostawione są uznaniu sądu. Zdaniem Sądu brak jest przesłanek do zawieszenia postępowania sądowego w rozpatrywanej sprawie. Przechodząc do oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem stwierdzić należy, że podstawowym obowiązkiem organów administracyjnych rozpoznających sprawę jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy (art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a.), co winno znaleźć odbicie w treści uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Prowadząc postępowanie o dokonanie samowoli budowlanej organy nadzoru budowlanego miały więc obowiązek ustalenia jakie prace budowlane w przedmiotowym obiekcie zostały wykonane i w jakim czasie. Ma to pierwszorzędne znaczenie dla dokonania oceny według którego reżimu prawnego sprawa powinna być rozstrzygana. W myśl bowiem przepisu art. 103 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, póz. 1126 z późn. zm.) przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy. Do tych obiektów stosuje się odpowiednio przepisy dotychczasowe. Dopiero dokonanie zgodnego z przepisami procedury administracyjnej ustalenia, że przedmiotowe roboty budowlane wykonane zostały po wejściu w życie (1.01.1995 r.) prawa budowlanego z 1994 r. pozwala na ich zakwalifikowanie z punktu widzenia ustawowych definicji zawartych w art. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane , a następnie dokonania stwierdzenia wymogów prawnych, jakimi winny one być poprzedzone (art. 28-30 Prawa budowlanego) i w końcu ustalenia, czy inwestor te wymogi spełnił.. Obowiązków tych organy obydwu instancji nie dopełniły. Z przedłożonych akt administracyjnych wynika, że organy nie podjęły wystarczających działań w celu zebrania materiału dowodowego istotnego dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, a ocena dowodów przeprowadzona przez organy dokonana została z naruszeniem zasady swobodnej (nie dowolnej) oceny dowodów. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy ustalił stan faktyczny sprawy na podstawie mapy geodezyjnej z 1997 r., protokołu oględzin i protokołów zeznań świadków, stwierdzając, że S.H. w latach 1999 - 2000 w miejscu starego ganku zrealizowała nowy ganek o większych wymiarach bez pozwolenia na budowę. Z kolei z uzasadnienia decyzji organu l instancji wynika, że stan faktyczny ustalono na podstawie mapy z 1997 r. i zeznań świadka A.S> . Wskazać w związku z tym należy, że świadek A.S. zeznał, że to nie skarżąca, ale pan H. rozebrał stary ganek i wybudował nowy. Tak samo zeznała świadek E.K. . Również świadek J.C. podał, że ganek został wykonany przez M.H. . Skarżąca podawała natomiast, że to jej rodzice J. i M.H. wybudowali nowy ganek w miejscu starego. Z kolei świadek W.B. zeznał, że to S.H. rozpoczęła remont ganku: Organy w ogóle nie oceniły rozbieżności w tych zeznaniach i nie podały dlaczego w taki a nie inny sposób ustaliły stan faktyczny. Nawet świadek A.S. zeznał odmiennie niż wynika to z ustalonego przez organy stanu faktycznego. Organy nie wskazały również dlaczego uznały za niewiarygodne (nie powołały ich jako podstawę ustaleń faktycznych) twierdzeń skarżącej i świadków S.W. i W.B. , że kwestionowane roboty stanowiły remont, który miał miejsce wiatach 1994-1995 r. Nadto, sprzecznie z treścią odwołania S.H. organ II instancji stwierdził, że odwołująca się podnosiła, że dokonała jedynie przebudowy ganku. Tymczasem z odwołania tego wynika, że S.H. podawała, że to rodzice dokonali przebudowy ganku. Powyższe świadczy o tym, że zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa. Zauważyć należy, że naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nastąpi nie tylko w sytuacji, gdy organ dokona oceny okoliczności faktycznych na podstawie niektórych tylko dowodów zgromadzonych w sprawie, ale również wówczas, gdy nie podejmie działań w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego istotnego dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i wyda rozstrzygnięcie pomimo niekompletnego materiału dowodowego. W postępowaniu administracyjnym ciężar dowodu spoczywa bowiem na organie, który w tym zakresie obowiązany jest między innymi do przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy, wystąpienia do strony z żądaniem przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń, czy też wystąpienia do innych organów lub instytucji o udzielenie będących w ich posiadaniu informacji bądź udostępnienie dokumentów, mogących przyczynić się do "wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Ustalenie stanu faktycznego sprawy z naruszeniem powyższych przepisów, wywołujące wątpliwości co do istotnych okoliczności, w tym czas wykonania robót budowlanych, determinujących stosowanie odpowiednich przepisów prawa budowlanego mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Już to stanowi wystarczającą przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji. Nadto podnieść należy, że stosownie do zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, na organie prowadzącym postępowanie ciąży obowiązek powiadomienia wszystkich stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 K.p.a.), umożliwienia im aktywnego uczestnictwa w postępowaniu, tj. m.in. umożliwienia im dostępu do akt sprawy (art. 73 i 74 K.p.a.) oraz zgłoszenia dowodów (art. 78 K.p.a.), zawiadomienia o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu (art. 79 § 1 K.p.a.), jak również umożliwienia wypowiedzenia się na temat zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji (art. 81 K.p.a.). W rozpatrywanej sprawie organy nie ustaliły, kto jest właścicielem nieruchomości zabudowanej m.in. przedmiotowym gankiem. Organy poprzestały na twierdzeniu W.S. , zawartym w piśmie z dnia 1.10.2001 r., że działka nr [...] należy do S.H. nie dołączając do akt nawet wypisu z rejestru gruntów. Tymczasem z przedłożonego przez skarżącą odpisu aktu notarialnego wynika, że jest ona razem z T.N. jedynie współwłaścicielką przedmiotowej nieruchomości (od 5.12.1995 r.). W postępowaniu administracyjnym nie brała udziału T.N. . Oznacza to, że zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art.145 §1 pkt1)litb)p.p.s.a.). Wobec powyższego, na podstawie art.145 § 1 pkt 1) lit.b) i c) oraz art.135 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a. ]