II SA/Kr 1652/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie WSA Krystyna Daniel / spr. / Aldona Gąsecka-Duda Protokolant Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi E.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 18 sierpnia 2011 r. nr [...]w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Prezydent Miasta T. decyzją z 10 czerwca 2011 r., na podstawie art. 54; art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 63 ust. 2-4 ustawy z 27. 03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717) ustalił warunki zabudowy dla [...] Spółka z o.o. w T. na budowę budynku handlowego wraz ze zjazdem publicznym i miejscami parkingowymi na terenie działek nr nr [...], obręb [...] przy ul. [...] w T. Organ wskazał, iż integralną część decyzji stanowi załącznik graficzny nr 1 oraz analiza funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu – załącznik nr 2. W uzasadnieniu organ wskazał, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji zawiera niezbędne określenia wyszczególnione w art. 52. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Miasto T. w obszarze wskazanym we wniosku nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o warunkach zabudowy została przygotowana zgodnie z art. 60 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez osobę wpisaną na listę Okręgowej Izby Urbanistów. Przy opracowaniu decyzji posiłkowano się Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego dla miasta T. (Uchwała Nr XI/214/99 Rady Miejskiej w T. z 15 lipca 1999r. z późn.zm). Ponadto stwierdzono zgodność inwestycji z przepisami szczególnymi. Po przeprowadzonej analizie funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono, iż proponowana inwestycja stanowić będzie uzupełnienie usług w terenach mieszkalnictwa jednorodzinnego o dużej intensywności zurbanizowania. Organ podał, iż uzgodnienie projektu decyzji w zakresie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest wymagane ponieważ prezydent miasta na prawach powiatu jest zarządcą drogi. Projekt decyzji uzgodniono natomiast z [...] Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych - [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie nie zajął stanowiska, wobec powyższego zgodnie z art. 70 ust.6 pkt.6 lit. b ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675) uzgodnienie uznano za dokonane. Teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze, gdyż przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004r. Nr 121, poz.1266 ze zm.) nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolnego położone w granicach administracyjnych miast. Od wyżej przytoczonej decyzji - w ustawowo zakreślonym terminie - odrębne odwołania złożyli M.S. i P.S. , E.T. i R.T. , domagając się jej uchylenia. M.S. i P.S. sprzeciwili się planowanej inwestycji. Podnieśli, że decyzja została wydana na działkę nr [...] , która nie istnieje. Wskazali, że w obszarze analizowanym nie ma wolnostojącego obiektu handlowego o tak znacznej powierzchni, nie jest więc spełniona zasada dobrego sąsiedztwa. Ponadto błędnie ustalono szerokość elewacji frontowej na 20 m. Linię zabudowy ustalono jako kontynuację linii zabudowy na działce nr [...] , podczas gdy działka o tym numerze nie istnieje. Nie istnieje również działka nr [...] , stanowiąca podstawę do ustalenia wysokości krawędzi elewacji frontowej. Podnieśli również, że powierzchnia biologicznie czynna powinna wynosić 50%, nie ustalono linii zabudowy od krawędzi drogi wewnętrznej (działka nr....), nie określono, które istniejące uzbrojenie umożliwia podłączenie wody, kanalizacji, gazu, energii elektrycznej. Ponadto, w ocenie odwołujących się, w analizowanym obszarze wzdłuż ul. [...] brak jest budynków usługowych, zaś w decyzji stwierdzono, że geometrię dachu określono w odniesieniu do budynków usługowych znajdujących się w obszarze analizowanym. Ponadto, wybudowanie obiektu pogorszy jakość życia mieszkańców w najbliższym otoczeniu. Obiekt wpłynie negatywnie na środowisko w zakresie hałasu i zanieczyszczeń wody i powietrza. E.T. podniosła, że linia zabudowy powinna zostać wyznaczona również wzdłuż drogi wewnętrznej. Wskazała, że brak jest działki nr [...] od której określona została wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. Niejasne są zdaniem odwołującej wyliczenia wysokości - dochodzących do 11 m. Przeprowadzona analiza nie uzasadnia spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie ma takiej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. R.T. w odwołaniu podniósł, że decyzja jest sprzeczna z decyzjami wcześniej wydanymi, tj. decyzją z 21 lutego 2006 r. ustalającą warunki zabudowy dla D.K. , na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...] oraz na budowę drogi dojazdowej do planowanych budynków mieszkalnych na działkach nr [...] i [...] w T. Zdaniem odwołującego zaskarżona decyzja powinna zostać uznana za nieważną ponieważ dotyczy sprawy już rozstrzygniętej ostateczną. Z podziału działki nr [...] na sześć działek budowlanych i działkę siódmą [...] jako część drogi dojazdowej wskazuje na ich przeznaczenie na budowę budynków jednorodzinnych. Przeznaczenie terenu inwestycji pod budowę budynku handlowego narusza zasadę dobrego sąsiedztwa. Odwołujący podał, że na żadnej sąsiedniej działce nie ma pawilonu handlowego o powierzchni przekraczającej 1000 m2, wokół znajdują się jedynie budynki jednorodzinne. Powstanie projektowanego obiektu zakłóci w istotny sposób intensywność wykorzystania terenu i spowoduje uciążliwość dla okolicznych mieszkańców. Odwołujący podniósł również, że pominięto odległość planowanego budynku od drogi wewnętrznej oraz określenie samej drogi wewnętrznej. Ponadto w najbliższym sąsiedztwie działki na której planowana jest inwestycja nie ma działki [...] względem której ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz działki [...] która stanowiła wyznacznik do ustalenia linii zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z 18 sierpnia 2011r., znak: [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 3 - 9 rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26. 08. 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż ze sporządzonej analizy wynika, iż zabudowa przedmiotowej działki oraz działek sąsiednich położonych w obszarze analizowanym dostępnych z tej samej drogi publicznej i innych działek położonych w obszarze analizowanym, pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Jak wynika z analizy, w obszarze analizowanym na północ od ul. [...] występuje budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne dużej intensywności. Po stronie południowej ul. [...] występuje natomiast budownictwo wielorodzinne, wysokie, uzupełnione częściowo usługami zlokalizowanymi w parterze budynków. Po tej stronie znajdują się także trzy budynki usługowe - o funkcjach poligraficznej, samochodowej, ślusarskiej oraz drukarskiej (działki nr nr........). Kolegium wyjaśniło, że zasadą jest, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Nieuprawniona jest jednocześnie zawężająca interpretacja pojęcia "kontynuacja funkcji", rozumianego jako możliwość lokalizowania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące, czy też możliwość użytkowania obiektów budowlanych wyłącznie w taki sam sposób, jak na działce sąsiedniej. Nie można zatem uznać, że podstawą decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym. Należy mieć bowiem na względzie, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego. W ocenie Kolegium projektowana inwestycja jest możliwa do pogodzenia z istniejącym stanem rzeczy. Z materiału dowodowego sprawy wynika bowiem, że na działkach w obszarze analizowanym znajdują się budynki wielorodzinne z usługami, a także budynki usługowe. Analogiczną funkcję (handlową) przewiduje inwestor na terenie działek nr nr [...]. Planowana inwestycja stanowić będzie zatem uzupełnienie i kontynuację funkcji istniejącej i nie wpłynie negatywnie na strukturę przestrzenną obszaru analizowanego. Parametry zabudowy, zostały ustalone prawidłowo - zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wynikają z prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W toku postępowania ustalono również, iż teren inwestycji przylega bezpośrednio do drogi publicznej - ul. [...] (działka nr), a w zakresie komunikacji -projektowany jest bezpośredni zjazd od ul. [...] Decyzja nie wymaga uzgodnienia z zarządcą drogi w trybie art. 53 ust 3 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem organ wydający decyzję, jest jednocześnie zarządcą drogi. Z uwagi na zamieszczone w aktach sprawy oświadczenia podmiotów odpowiedzialnych za dostawy mediów, spełniony został art. 61 ust 1 pkt 3 ustawy. Odnośnie zarzutów sformułowanych w odwołaniach organ II instancji podkreślił, iż fakt ustalenia na sąsiednich działkach warunków zabudowy dla budynków mieszkaniowych jednorodzinnych, jak również okoliczność wydania w 2006 r. warunków zabudowy na budowę 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na obszarze objętym obecnie wnioskiem [...] Sp. z .o. o. w T. , nie sprzeciwia się ustaleniu warunków zabudowy dla innego zamierzenia inwestycyjnego. Wyjaśnił, że z uwagi na przedmiot postępowania decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla budowy obiektu handlowego nie rozstrzyga w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją. Kwestia ochrony interesów osób trzecich uregulowana została w pkt 2.2 decyzji o warunkach zabudowy, w którym organ ustalił warunek, iż " projektowana inwestycja nie może pozbawiać właścicieli działek sąsiednich dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, nie może powodować uciążliwości powodowanych przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, zanieczyszczenia powietrza wody i gleby". Nadto organ II instancji podał, iż wbrew podniesionym zarzutom, działka nr [...] istnieje, a stanowi ona drogę publiczną ul. [...] . Odnośnie nie istnienia działki nr [...] oraz działki [...] , z materiałów dowodowych zgromadzonych w sprawie wynika, że organ w decyzji o warunkach zabudowy popełnił omyłkę pisarską albowiem zamiast działki nr [...] wpisał w decyzji nr [...] , a zamiast nr [...] - wpisał nr [...] . Powyższa omyłka powinna zostać przez organ sprostowana w trybie art. 113 k.p.a. Odnośnie zarzutu, dotyczącego braku w analizowanym obszarze obiektów o cechach wolnostojącego obiektu handlowego o znacznej powierzchni, organ odwołał się do stanowiska wyrażonego w wyroku WSA w Warszawie z 14.04.2011 r. (IV SA/Wa 2077/10) gdzie sąd stwierdził, że "wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy z powodu niespełnienia warunku kontynuacji funkcji może nastąpić tylko wtedy, gdy w sąsiedztwie nie ma żadnej zabudowy, która mogłaby stanowić punkt odniesienia dla decyzji o warunkach zabudowy. Decydującego znaczenia w tym kontekście nie może mieć powierzchnia planowanego budynku przeznaczona pod funkcję handlową." W kontekście powyższego – zdaniem Kolegium – nietrafny jest zarzut braku zbliżonego powierzchniowo obiektu w obszarze analizowanym, albowiem istotne znaczenie ma fakt istnienia zabudowy mogącej stanowić punkt odniesienia dla ustalenia warunków zabudowy dla nowej inwestycji. Istnienie takiej zabudowy jak i jej funkcji i cech zostało ponad wszelka wątpliwość wykazane w analizie. Wreszcie w zakresie ustalenia linii zabudowy względem drogi wewnętrznej, Kolegium wyjaśniło, że w przepisach prawa brak jest obowiązku wyznaczenia linii zabudowy od drogi wewnętrznej. Kwestię odległości budynków od granicy z działką sąsiednią regulują przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U Nr 75, poz.690 ze zm.). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. wniosła E.T. , zarzucając naruszenie: - art. 7, art. 77 § 1 kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych, nie biorąc pod uwagę interesu społecznego i słusznego interesu skarżącej. - art. 155 kpa o zmianie decyzji ostatecznej - art. 156 § 1 kpa, gdyż w razie wykonania decyzji wywołałaby czyn zagrożony karą - art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż wydana decyzja narusza interes prawny skarżącej - art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy, poprzez nie spełnienie wszystkich warunków - § 9 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, poprzez nie spełnienie wymogów jakim powinny wymagać załączniki - § 4 i 7 rozporządzenia, poprzez nie dogłębne wyjaśnienie i wyznaczenie warunków i parametrów (linii zabudowy, wysokość inwestycji). Ponadto - z ostrożności procesowej - skarżąca zarzuciła niekonstytucyjność zaskarżonej decyzji, która zmienia w istotny sposób nabyte przez nią prawa wynikającej z wcześniej wydanych decyzji -gwarantujących w najbliższym sąsiedztwie budowę domów jednorodzinnych wolnostojących. Skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż powstanie takiego obiektu zakłóci w istotny sposób intensywność korzystania terenu, gdyż już samo określenie co najmniej 30 miejsc parkingowych - we wniosku 47 miejsc i co najmniej 2 dla samochodów dostawczych, wskazuje na duży ruch pojazdów na dobę. Niewłaściwe jest porównanie, na które w uzasadnieniu wskazuje Kolegium, do usług o charakterze nieuciążliwym (zakład poligraficzny i inne). Pawilon nie ma nic wspólnego z funkcjami handlowymi w istniejących budynkach (trwają do godz. do 17:00-18:00). W analizowanym obszarze dominują działki o zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, a praktycznie w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji znajdują się wybudowane już budynki jednorodzinne (działki.....). Skarżąca zakwestionowała prawidłowość ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Wskazała, iż brak jest określenia linii zabudowy od projektowanej drogi wewnętrznej, a jest to konieczne, albowiem bezpośrednio wpływa na szerokość elewacji frontowej. Ponadto wbrew temu co zostało napisane w decyzji realizacja budynku handlowego zwiększy hałas, oraz spowoduje wibracje generowanych przez ruch TIR-ów, skutkujące pękaniem ścian w budynkach. Wskazała, iż w związku z wydaną decyzją ustalającą warunki zabudowy dla 6 domów jednorodzinnych była pewna, że decydując się na budowę domu będzie zachowana ciągłość w zabudowie jednorodzinnej. Ponadto brak uzgodnienia z zarządca drogi skutkował dopuszczeniem do realizacji inwestycji bez uwzględniania ograniczeń dla ruchu pojazdów ciężarowych obowiązującym na ul. [...] . Wreszcie skarżąca zarzuciła, iż w decyzji nie ma załącznika zawierającego część tekstową analizy. Również załącznik graficzny nie został sporządzony na mapie która odpowiada wymogom określonym w art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30. 08. 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. W wyniku dokonanej kontroli należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I Instancji nie odpowiadają prawu, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty skargi są zasadne. Na wstępie należy zauważyć, że organy administracji publicznej obowiązane są zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Oznacza to, że trafność rozstrzygnięcia w każdej indywidualnej sprawie wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia argumentów, które stanowiłyby podstawę do podjęcia konkretnego rozstrzygnięcia. Wydając decyzję organy są zobowiązane do przestrzegania przepisów procedury administracyjnej, a zatem zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy tj. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z przepisem art. 77 § 1 k.p.a., a następnie do uzasadnienia decyzji z zastosowaniem wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. A to z kolei zapewnia realizację zasady wyjaśniania zasadności przesłanek wyrażoną w art. 11 k.p.a. Podstawą materialno-prawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji są przepisy ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej w skrócie u.p.z.p., w tym art. 6 ust. 1 i art. 61 ust 1., art. 54 , art. 4 ust. 2 pkt 2 Stosownie do zasady wyrażonej w art. 6 ust. 2 pkt. 1 ww. ustawy każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego lub osób trzecich. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania i warunków zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu dla innych inwestycji (niż określone w pkt 1) ustala się w drodze decyzji o warunkach zagospodarowania. Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 cyt. u. p. z p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach od 1 do 5 ww. przepisu tj.: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu z uwzględnieniem ust. , jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Sposób ustalania warunków wskazanych w art. 61 ust. pkt 1 ustawy został sprecyzowany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26. 08. 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), zwanym dalej w skrócie rozporządzeniem. Oznacza to, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest podstawowym aktem prawnym kształtującym zagospodarowanie przestrzenne, umożliwia się – na zasadzie wyjątku – realizację inwestycji, ale na warunkach określonych przez organy administracji publicznej, przy czym warunki te określa się w sposób wymagany przez prawo. Podkreślenia wymaga wskazanie, że ustawodawca nie ogranicza możliwości zagospodarowania i zabudowy nieruchomości w sytuacji braku planu miejscowego, jednakże w sytuacji jego braku wymaga – celem zachowania ładu przestrzennego – przestrzegania ww. przepisów. Ustalenie warunków zabudowy zgodnie z przepisami u.p.z.p. zawsze wymaga przeprowadzenia starannej i wnikliwej analizy funkcji i cech zabudowy w obszarze analizowanym - wyznaczonym wokół działki budowlanej - celem ustalenia warunków zabudowy w sposób określony w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., uszczegółowiony w rozporządzeniu z 26. 08. 2003 r., którego § 1 wymaga ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ustalenia: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i geometrii dachu. Zgodnie z § 9 ww. rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy zawierającej część tekstową i graficzną ( ust. 1). Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 , zawierające część tekstową i graficzną stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz graficzną część analizy, o której mowa w § 3 ust.1 sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust.2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. na mapie zasadniczej lub katastralnej przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego , obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, w stosunku do inwestycji liniowych również 1:2000)) sporządzonej w czytelnej technice graficznej (ust.3). Część graficzną analizy, o której mowa w ust. 3 sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzjach o warunkach zabudowy. Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy poddanej sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu należy już na wstępie wskazać, że decyzja organu I instancji z 10 czerwca 2011 r. ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia - utrzymana w mocy zaskarżoną decyzja SKO w T. z 18. 08. 2011 r. - nie opowiada prawu ponieważ nie zawiera wymaganych załączników, stanowiących integralne i wymagane części decyzji. Jak wynika z przedłożonej do akt administracyjnych decyzji pierwszoinstancyjnej zawiera ono dwa załączniki tj: - "załącznik graficzny nr 1" - "analizę funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu – załącznik nr 2". Dokonując oceny decyzji wraz z ww. załącznikami należy wskazać, iż załącznik nr 1 zawierający w istocie linie rozgraniczające teren inwestycji zawiera nieautoryzowaną poprawkę dotyczącą obowiązującej linii zabudowy, natomiast załącznik nr 2 zawierający graficzną część analizy sporządzony został na mapie, co do której brak potwierdzenia, ze została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a zatem nie wiadomo czy spełnia ona wymagania określone w art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 9 ust. 3 rozporządzenia. Należy podkreślić, że organ nie dołączył do decyzji załącznika zawierającego część tekstową analizy urbanistyczno- architektonicznej, podpisanego przez osobę uprawnioną i organ. Nie można uznać za spełnienie wymagań § 9 ust. 2 rozporządzenia doklejonej informacji w prawym górnym rogu załącznika nr 2, w której zostały powtórzone w skrócie warunki zabudowy bez żadnego uzasadnienia w jaki sposób zostały ustalone. Przede wszystkim jednak należy zwrócić uwagę, że w ocenie Sądu organ I instancji - nie przeprowadził w sprawie postępowania wyjaśniającego w sposób wystarczający dla prawidłowego ustalenia – na wniosek inwestora - warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku handlowego wraz ze zjazdem publicznym i miejscami parkingowymi na terenie działek nr nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w T. , a organ odwoławczy utrzymał orzeczenie Prezydenta M. T. z 10.06. 2011 r. w mocy. Nawiązując do ww. przepisów należy wskazać, że zasada dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 cyt. ustawy określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznych i architektonicznym. Oznacza to, że istniejące warunki urbanistyczno-architektoniczne pełnią rolę wzorca dla warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, z kolei sama decyzja o warunkach zabudowy, wraz z załącznikami do niej, określa możliwe działania inwestora wobec nieruchomości w zakresie wynikającym z ww. przepisów A zatem ustalone w decyzji parametry i cechy zabudowy stosownie do art. 61 ust. 1 i 7 u.p.z.p. oraz przepisów ww. rozporządzenia muszą być skonkretyzowane i określone jednoznacznie, w sposób wskazany przepisach prawa i w taki sposób aby nie dopuszczały dowolności i rozbieżnej interpretacji na etapie sporządzania projektu budowlanego planowanych przedsięwzięć budowlanych. W związku z powyższym trzeba stwierdzić, że w ocenie Sądu nie wszystkie parametry i wskaźniki ustalone zostały prawidłowo dla wnioskowanego przedsięwzięcia w oparciu analizę przeprowadzoną w sprawie przez uprawnionego urbanistę mgr inż. Arch. M.M. nr uprawnień [...]. Trzeba zatem zauważyć, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu nie został określony zgodnie z wymaganiami § 5 rozporządzenia,. Jak bowiem wynika z analizy wynosi on w obszarze analizowanym 23,5% natomiast w decyzji organu I instancji został wyznaczony "w przedziale od 20 do 25%", co nie odpowiada prawu. Co prawda organ w lakonicznym uzasadnieniu wskazał, że dla zabudowy usługowej w obszarze analizowanym wskaźnik ten wynosi 20%, to jednak nie wskazał w uzasadnieniu przesłanek, dla których ustalenie wskaźnika wielkości nowej zabudowy powinno być dokonane w oparciu o ust. 2 ww. paragrafu 5 rozporządzenia. Nie jest również zgodne z prawem ustalenie ww. wskaźnika poprzez wskazanie jego min. i max wartości jak to uczynił organ I instancji, a organ odwoławczy zaaprobował. Nie jest również prawidłowe wskazanej, iż wskaźnik ten został ustalony w odniesieniu do kilku wybranych działek (dz. nr 54,55, 59 19 i 18 ) Nie można również zaaprobować ustalenia odnoszącego się do szerokości elewacji frontowej wnioskowanej zabudowy. W tym przypadku nieprawidłowe jest ustalenie "szerokości elewacji od ul. [...] " na 20 m (z tolerancją 20%). Zgodnie z treścią § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej ( w decyzji mowa o szerokości elewacji) ustala się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowej jaka wynika z analizy z tolerancją do 20%. W przedłożonej w aktach administracyjnych analizie ustalono, że w obszarze analizowanym średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 15 m. Oznacza to, że nawet po uwzględnieniu dopuszczalnej tolerancji -o średnia szerokość elewacji frontowej powinna być ustalona na poziomie 18 m, a nie 20 m dodatkowo jeszcze z dopuszczeniem 20% tolerancji. Należy podkreślić, że w ocenie Sądu dopuszczalna 20% modyfikacja wskaźnika ustalonego w oparciu o analizę (średniego wskaźnika) oznacza, że to organ może powiększyć lub zmniejszyć ustalony średni wskaźnik, nie oznacza jednak , że taką możliwość można przekazać inwestorowi. Dodatkowo należy zauważyć, że wskaźnik dotyczący wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki stosownie do treści § 7 rozporządzenia wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Mając na uwadze, że budynki znajdujące się w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji mają zróżnicowane ww. parametry, przy czym na działkach znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie dominuje zabudowa, w której parametr wys. do kalenicy wynosi 8-8 m, a do gzymsu lub okapu 4-5m (dz. nr......) jako nieuzasadnione należy uznać wskazanie iż "wysokość górnej elewacji frontowej określono jako przedłużenie okapu budynku na dz. [...] ". Po pierwsze nie ma takiej działki w terenie analizowanym, a po drugie jeśli chodzi o działkę nr [...] to jest ona zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym o wysokości 8 m. do kalenicy i 4 m. do okapu. Konkludując należy podkreślić, że ww. ustalenia poczynione zostały z odstępstwami od wymaganych średnich wskaźników ustalonych w analizie, a organy nie wskazały przesłanek przyjętych odstępstw, a zatem zostały poczynione w sposób dowolny, co narusza obowiązujące w tym zakresie przepisy. Nadto należy wskazać, że wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy nie zawierał wymaganych informacji w zakresie warunków technicznych dotyczących odbioru ścieków, a dotyczące ustalenia odnoszące się do dostawy wody zawierają nieczytelny podpis. Nie jest zasadny zarzut strony skarżącej dotyczący braku ustalenia bocznej linii zabudowy, gdyż żaden przepis nie stawia takich wymagań. Należy się zgodzić z organami, że w sytuacji gdy zarządcą drogi publicznej, z której będzie się obywał zjazd z terenu inwestycji jest Prezydent M. T. , to w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji dotyczącej budynku usługowego nie jest wymagane odrębne uzgodnienie w tym zakresie. (por. wyrok NSA z 11. 05. 2011 sygn. akt II OSK 817/10. Lex 1081918. ). Należy się zgodzić że poprzednio wydane decyzje ustalające warunki zabudowy dla terenu inwestycji nie mają znaczenia w przedmiotowej sprawie, a w sprawie organ nie mógł zastosować przepisu art. 155 kpa. Na koniec należy podkreślić, że z obowiązujących przepisów jak i z przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej nie wynika zakaz lokowania w przedmiotowym terenie budynków usługowych, gdyż jako punkt odniesienia uwzględnia się zabudowę istniejącą w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym, a jak wynika z przeprowadzonej analizy w obszarze tym znajdują się budynki mieszkalne, usługowe i mieszkalne z funkcją usługową. Natomiast obowiązkiem organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy jest prawidłowe ustalenie wskaźników i parametrów dla nowej zabudowy. Z tych względów na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "a" i " c" ustawy z 30. 08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak sentencji O niewykonywaniu zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.