II SA/Kr 1660/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie : WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2013 r. sprawy ze skargi B.O. na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 14 września 2012 r. nr [....] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej B.O. kwotę 200 zł ( słownie: dwieście złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uzasadnienie wyroku z dnia 14 lutego 2013r. Decyzją z dnia [...] marca 2012r, znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy osadników przy ul. [....] w K. w związku z odprowadzeniem ścieków do rowu melioracyjnego zlokalizowanego na działce nr [....] w K. W uzasadnieniu wskazano, że sprawa została wszczęta po otrzymaniu pisma B.O. żądającej zaniechania wpuszczania ścieków przez mieszkańców prywatnych posesji położonych przy ul. [...] do odkrytego rowu oraz przebudowy osadników. W dniu 29 września 2011r. została przeprowadzona wizja lokalna, która wykazała, iż ulica [...] w K. nie posiada kanalizacji sanitarnej, umiejscowiona jest tam jedynie kanalizacja deszczowa. Od ul. [...] wzdłuż ul. [...] do zakładu produkcyjnego[...] ciągnie się rów w postaci ścieku wodnego zarurowanego z wyłączeniem dz. [...] na której przebiega rów otwarty. Obiekty usytuowane wzdłuż ul. [...] posiadają zbiorniki na ścieki sanitarne. W oparciu o powyższe uznano, że mieszkańcy ul.[...] dokonują regularnego wywozu nieczystości. Świadczą o tym faktury oraz dowody wpłat za wywóz nieczystości, a ponadto badania wody z kanalizacji oraz rowu z dnia 5 czerwca 2007r., które nie stwierdziły przekroczenia norm. W oparciu o powyższe organ uznał, że zarzut B.O. dotyczący odprowadzania nieczystości jest bezzasadny i umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 kpa). Odwołanie od powyższej decyzji złożyła B.O. zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 105 § 1 kpa, poprzez niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy oraz w związku z tym bezzasadne umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. Rozpatrując odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją nr [...] z dnia [...] września 2012r. znak: [...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 oraz art. 105 kpa i art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że na etapie zakończonego przez PINB postępowania wyjaśniającego, w którym organ nie mógł dokonać prawidłowej kwalifikacji prawnej przedmiotu postępowania ani określić zakresu sprawy administracyjnej (w tym trybu i stron postępowania prowadzonego pod sygnaturą [...]) nie można mówić, iż postępowanie administracyjne mogło być zakończone decyzją administracyjną rozstrzygająca co do meritum. Z treści wniosku B.O. może wynikać, że wnosi ona o rozbiórkę osadników i budowę osadników w innym miejscu. Jednak B.O. nie określiła we wniosku, które nieruchomości przy ul. [...] posiadają w jej mniemaniu nieszczelne zbiorniki na nieczystości, a tym samym kontroli jakich obiektów budowlanych żąda. W szczególności organ I instancji nie miał możliwości ustalenia obiektu budowlanego (lub obiektów) i tym samym zakresu naruszeń prawa budowlanego wymagającego podjęcia działań. Skoro organ nie mógł określić na jakiej nieruchomości zlokalizowane są obiekty budowlane, których kontroli domaga się skarżąca, to tym samym nie mógł określić przedmiotu postępowania, jaki przepis ustawy Prawo budowlane został naruszony i zakresu sprawy administracyjnej. Skoro nie został doprecyzowany przedmiot sprawy administracyjnej, to nie można również w sposób prawidłowy, jednoznacznie określić kręgu stron postępowania, zgodnie z art. 28 kpa. Powyższe skutkować musiało umorzeniem postępowania. MWINB stwierdził, iż organ I instancji wprawdzie nie odniósł się do żądania B.O. w części dotyczącej żądania przebudowy osadników (zmiany ich lokalizacji) oraz zarurowania rowu, lecz załatwienie tej sprawy nie należy do właściwości organów nadzoru budowlanego. Zakres tych żądań może być realizowany jedynie jako inicjatywa inwestycyjna w drodze uzyskania przez inwestora stosownego pozwolenia na budowę. Nadto na zarurowanie rowu melioracyjnego wymagane jest pozwolenie wodno prawne (art. 73 i 74 ustawy Prawo wodne). W tym zakresie organ nadzoru nie może zastępować inicjatywy ewentualnego inwestora. Wydanie decyzji nakazowych we wskazanym przez stronę zakresie w sposób rażący naruszałoby przepisy o właściwości określone także w ustawie Prawo budowlane. Dalej organ wskazał, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego ma miejsce, gdy nie istnieje sprawa o charakterze administracyjnym lub zainicjowane postępowanie w istocie nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji publicznej, w niniejszym przypadku przez organ nadzoru budowlanego. Zatem postępowanie przed organem nadzoru budowlanego w tym zakresie jest bezprzedmiotowe. Z pism strony nie wynika, gdzie znajdują się obiekty budowlane lub urządzenia budowlane naruszające przepisy prawa budowlanego, tym samym organ nie mógł skutecznie wszcząć postępowania naprawczego, zatem zaistniały podstawy do umorzenia postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. WINB wskazał też, że mimo częściowo wadliwego uzasadnienia i uchybień proceduralnych, polegających na braku odpowiedniego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych sprawy i braku odpowiednich pouczeń w wezwaniu do uzupełnienia wniosku, należało w w/w powodów utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła B.O. , zarzucając naruszenie: - art. 6, art. 7, art. 8, art. 12, art. 61 § 2, art. 61 § 4, art. 75, art. 77, art. 79 § 1, art. 80 kpa poprzez brak działania organu w niniejszym postępowaniu na podstawie ww. przepisów prawa, niepodjęcie przez organ II instancji (a także i organ I instancji) wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego, wnikliwego, całościowego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz załatwienia sprawy, nie załatwienie przedmiotowej sprawy szybko, w określonych prawem terminach od prawie 10 lat, tolerowanie przez organ II instancji sposobu prowadzenia postępowania przez organ I instancji, polegające na nieprzeprowadzeniu niniejszego postępowania zgodnie z ww. prawami, nieprzeprowadzeniu w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego, niezebraniu wszelkich dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy; - art. 105 § 1 kpa poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie istniały przesłanki do umorzenia przez organ I instancji postępowania administracyjnego w sprawie przebudowy osadników przy ul. [...] w K w związku z odprowadzaniem ścieków do rowu melioracyjnego zlokalizowanego na działce [...] w K. , w sytuacji, gdy nie istniały żadne przesłanki do podjęcia takiego rozstrzygnięcia, a przedmiotowa sprawa znajduje swoje podstawy w przepisach ustawy Prawo budowlane. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Pkt 1 lit. "c" wskazanego przepisu stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Skarga B.O, jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, z powodu naruszenia art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 kpa, mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontrolowanej sprawy, co wprost wynika z akt postępowania tj. zgłoszeń i pism B.O. oraz korespondencji organów, była podnoszona przez skarżącą kwestia nielegalnej zmiany usytuowania (przebudowy) osadników (zbiorników) prowadząca do odprowadzania ścieków do rowu melioracyjnego i w efekcie jego zanieczyszczenie. Art. 105 § 1 kpa stanowi, że gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Powyższy przepis nie może być interpretowany rozszerzająco, gdyż celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją, co do istoty, czyli orzeczenia, co do interesów prawnych lub obowiązków, które legitymowały określone osoby i podmioty prawa do udziału w postępowaniu jako strony (art. 104 kpa). Nadto umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości zamyka przecież drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków i kończy bieg postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi zatem jedynie w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas rozstrzygnięcie merytoryczne, pozytywne czy też negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05; LEX 201507). Bezprzedmiotowe może być, zatem postępowanie z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpoznania sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. Zatem stosownie do art. 105 § 1 kpa postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Badana zaś w niniejszym postępowaniu kwestia dotycząca przebudowy osadników i jej legalności nie może zostać w ten sposób zakwalifikowana, ponieważ podlega ona załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Tymczasem w kontrolowanej sprawie organy ograniczyły się jedynie do wskazywania na ułomność wniosku B.O. tj. brak oznaczenia nieruchomości, na której w jej ocenie zlokalizowane zostały nieszczelne zbiorniki na nieczystości i w związku z tym niemożliwość ustalenie stron niniejszego postępowania. Powyższe dało z kolei asumpt organom do nieuzasadnionego wyciągania wniosku o braku przedmiotu postępowania i w efekcie jego umorzenia. Taki sposób postępowania narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego wskazane w art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa. Stosownie do nich warunkiem prawidłowości decyzji jest właściwe i dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności z zachowaniem przepisów regulujących postępowanie administracyjne, a następnie przedstawienie motywów rozstrzygnięcia w uzasadnieniu. Stosownie do art. 7 kpa jednym z najważniejszych zadań organów prowadzących postępowanie administracyjne jest stanie na straży praworządności i podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, gdyż ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Podkreślić trzeba, że art. 77 § 1 kpa nakazuje organom administracji w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Istotny jest również art. 8 kpa nakazujący tak prowadzić postępowanie, by pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa. W ocenie Sądu przedstawione wyżej zasady nie zostały w ogóle zrealizowane w kontrolowanym postępowaniu, ponieważ organ I instancji ograniczył się do wskazywania braków wniosku B.O. w zakresie oznaczenia nieruchomości, na której zlokalizowane zostały nieszczelne zbiorniki na nieczystości, co zostało podtrzymane przez organ odwoławczy. Niezasadna jest przy tym ocena organów, że dokonane ustalenia faktyczne w postaci wizji lokalnej oraz zbadania wody z rowu melioracyjnego oraz kanalizacji, prowadzą do wniosku, że organy nie mogły ustalić na jakiej nieruchomości zlokalizowane są obiekty, których kontroli domaga się skarżąca. Tymczasem z pism strony, a nawet samych decyzji wynika, że chodzi o osadniki przy ul. [...] w K. Organ I instancji dokonał zatem niezasadnego przerzucenia na stronę postępowania obowiązku ustalenia podstawowych okoliczności sprawy, które, jako organ administracji publicznej, ma możliwość ustalić, gdyż dysponuje odpowiednimi instrumentami prawnymi i technicznymi. Niewykonanie zaś tego posłużyło z kolei do niezasadnego uznania, że nie ma przedmiotu postępowania i umorzenia go w oparciu o art. 105 kpa. Innymi słowy organy wskutek własnych zaniechań uznały, że brak jest przedmiotu faktycznego do rozpoznania sprawy, a następnie skoro nie ustaliły przedmiotu to z kolei uznały, że brak podstawy prawnej do wydania decyzji zgodnie z żądaniem skarżącej. Niezebranie przez organy podstawowego materiału dowodowego, polegającego na ustaleniu osadników i ich skontrolowaniu, pod kątem zgodności ich wykonania oraz ich stanu z odpowiednimi przepisami prawa budowlanego i wymogami technicznymi ich utrzymania, należy zatem uznać za naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z racji wystąpienia tego naruszenia decyzje organów obu instancji należało wyeliminować z obrotu prawnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny, po należytym przeprowadzeniu postępowania z zachowaniem wymogów z art. 7 i 77 kpa, wydać merytoryczne rozstrzygnięcie w przedmiocie legalności oraz stanu technicznego wskazywanych przez skarżącą osadników. Wszelkie zaś wnioski i zarzuty stron winny zostać rozpatrzone z poszanowaniem art. 8 kpa, nakazującym prowadzić postępowanie, by pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.