II SA/Kr 1662/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabela Dobosz (spr.) Sędziowie WSA Aldona Gąsecka-Duda AWSA Wojciech Jakimowicz Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 6 czerwca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej decyzji organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] marca 2003 r. znak [...] wydaną na podstawie art. 48, art. 80 ust. 2 pkt 1. art. 83 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126) i art. 104 k.p.a. nakazał A. R., Burmistrzowi Miasta [...] rozbiórkę drogi na ul. [...] w [...] (działka nr. ewid. [...]) - na odcinku długości ok. 260 oznaczonym w niezatwierdzonym projekcie dróg znakiem O + 15.07 do 2 + 66.53 (tj. od działki nr ew. [...]do zjazdu na Osiedle [...] drogą osiedlową) w zakresie wykonanych samowolnie robót budowlanych tj. warstwa nawierzchniowa z kostki betonowej - 10 cm, podsypka cementowo - piaskowa - 3 cm, podbudowa zasadnicza z kruszywa łamanego - 25 cm. Decyzję oparto na następujących ustaleniach: inwestor robót - Zarząd Miasta [...], którego następcą prawnym jest Burmistrz Miasta, w 2002 r. wykonał roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W myśl art. 28 Prawa budowlanego jest to samowola budowlana, bowiem przepis ten stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W ramach postępowania dowodowego przeprowadzono wizję w terenie. Przeprowadzono również postępowanie wyjaśniające w wyniku którego ustalono, że zakres wykonanych robót odpowiada projektowi złożonemu wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. W trakcie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, lecz przed wydaniem pozwolenia projekt ten został dostarczony wykonawcy przebudowy ulicy [...] i wykorzystany przez niego przy realizacji robót. Po analizie projektu drogowego ustalono rodzaj i zakres wykonanych robót określając równocześnie odcinek, na jakim samowola budowlana miała miejsce. Stwierdzenie zaś samowoli budowlanej musiało skutkować wydaniem decyzji o nakazie jej rozbiórki, zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego. Od powyższej decyzji odwołał się Burmistrz Miasta [...]. Oświadczył, że remont ul. [...] rozpoczął się na odcinku o długości 260 m i polegał na zdjęciu starej nawierzchni z kostki, przebudowie sieci kanalizacji burzowej, wyrównaniu podkładu oraz ułożeniu nowej nawierzchni z kostki obejmującej odcinek od działki [...] do zjazdu na Osiedle [...] drogą osiedlową i stanowił pierwszy etap wymiany nawierzchni. Podjęcie działań związanych z remontem podyktowane było złym stanem nawierzchni drogi, licznymi pęknięciami, znacznymi ubytkami na całej długości wymienionego odcinka, które spowodowały długotrwałe i ciągłe opady deszczu. Droga ta stanowi jedyny dojazd do osiedla mieszkaniowego, które zamieszkują 1.853 osoby, ponadto znajdują się tam placówki handlowe oraz największe przedszkole w mieście. Zły stan drogi powodował konieczność podjęcia natychmiastowych działań w celu zapewnienia bezpieczeństwa użytkowników i służb ratunkowych (pogotowie ratunkowe, straż pożarna). W odwołaniu podniesiono również, że koszt wykonanego remontu obciążył budżet miasta kwotą ok. [...] zł, co stanowi ok. 80% całorocznego budżetu przeznaczonego na zadania remontowe. Koszt rozbiórki objętego decyzją odcinka drogi będzie niewspółmiernie wysoki w stosunku do kosztów, jakie poniesie miasto realizując drugi etap przebudowy ulicy Orkana. Nakazana w decyzji rozbiórka spowoduje nieuzasadnione koszty obciążające pośrednio podatników. Wskazując na powyższe względy ekonomiczne i społeczne Burmistrz Miasta [...] wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia 6 czerwca 2003 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § l pkt. 2 w związku z art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust 2 Prawa budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję oraz nakazał inwestorowi Burmistrzowi Miasta [...] rozbiórkę drogi na ul. [...] w [...] (dz. nr ew. [...]) na odcinku długości ok. 260 m oznaczonym w niezatwierdzonym projekcie dróg znakiem O + 15.07 do 2 + 66.53 (tj. od działki nr ew. [...] do zjazdu na Osiedle [...] drogą osiedlową) w zakresie wykonanych samowolnie robót budowlanych tj. warstwa nawierzchniowa z kostki betonowej - 10 cm, podsypka cementowo - piaskowa - 3 cm, podbudowa zasadnicza z kruszywa łamanego - 25 cm. Organ II instancji wskazał, że wykonane roboty budowlane, wyszczególnione w orzeczeniu zaskarżonej decyzji, wymagają pozwolenia na budowę, ponieważ zgodnie z art. 29 ustawy Prawo budowlane nie są zwolnione od uzyskania pozwolenia na budowę. Podkreślono, że tylko wymienione w tym przepisie obiekty i roboty budowlane mogą być prowadzone bez wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 48 ustawy Prawo budowlane właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, bądź; też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Obowiązku wydania nakazu rozbiórki nie mogą wyłączać żadne okoliczności, także podniesione w odwołaniu konsekwencje ekonomiczne i społeczne. W uzasadnieniu decyzji wskazano również, że zakres wykonanych przez inwestora robót wskazuje na to, iż została wykonana przebudowa przedmiotowego odcinka drogi, mimo, iż w odwołaniu strona używa pojęcia "remont". Dokonując oceny zaskarżonej decyzji organ odwoławczy dostrzegł jednak naruszenie przepisów prawa. Z uwagi na niewłaściwe określenie zobowiązanego przez organ I instancji organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w całości i zreformował zaskarżoną decyzję. Powyższą decyzję zaskarżył do sądu administracyjnego Burmistrz Miasta [...] domagając się jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji ewentualnie unieważnienia obu decyzji. Skarżący podniósł, że powodem uchylenia decyzji I instancji było stwierdzenie, że została ona zaadresowana do osoby, która nie jest stroną postępowania. Jednocześnie organ II instancji nie dopatrzył się podstaw do innej niż dokonana przez organ I instancji oceny stanu faktycznego i prawnego. W ocenie skarżącego w ten sposób naruszono art. 7 i 10 k.p.a. Postępowanie administracyjne nie zostało formalnie wszczęte i z tego też powodu strona (Burmistrz Miasta [...] ) nie mogła brać. czynnego udziału w postępowaniu i wypowiedzieć się, co do zebranych dowodów i materiałów. Ponadto poważne wątpliwości skarżącego budzi próba sanowania decyzji organu I instancji, która w świetle art. 156 § l pkt 4 k.p.a. była decyzją nieważną, poprzez jej uchylenie przez organ II instancji a nie poprzez stwierdzenie nieważności. W takim przypadku powinna być stwierdzona nieważność, zaś próba uchylenia decyzji wraz z równoczesnym orzeczeniem co do istoty sprawy narusza zasady postępowania administracyjnego określone w k.p.a. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisku zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ I instancji prawidłowo dokonał subsumpcji zaistniałego stanu faktycznego do przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane, natomiast błędnie określił adresata decyzji nakładając obowiązek rozbiórki na burmistrza określonego z imienia i nazwiska. W ocenie organu odwoławczego podmiotem zobowiązanym do dokonania rozbiórki był inwestor, a więc Burmistrz Miasta [...], a nie osoba piastująca tę funkcję. W celu naprawy tego nieprawidłowego określenia adresata decyzji organ skorzystał z przyznanych mu w art. 138 § l pkt 2 zd. l uprawnień do orzekania w sposób reformatoryjny. Wojewódzki Sąd Administracyjne w Krakowie rozpatrując skargę zważył, co następuje: zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § l pkt 4 k.p.a. Obie decyzje zostały bowiem skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Warunkiem uznania danego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego jest więc istnienie interesu prawnego lub obowiązku, przyznanego lub nałożonego przez konkretny przepis prawa materialnego. Takim interesem Burmistrz Miasta [...] nie dysponuje. Gmina posiada osobowość prawną (art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591). Zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego gmina, jak każda osoba prawna, działa przez swoje organy. Organem wykonawczym jest wójt albo odpowiednio burmistrz czy prezydent miasta (art. 26 ustawy o samorządzie gminnym). Uprawnienie do reprezentowania osoby prawnej w żadnym wypadku nie może być utożsamiane z przyznaniem organowi tej osoby prawnej swoistego interesu prawnego, który dawałby mu możliwość samodzielnego występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym. Nie ma również innych przepisów prawa, które organom osób prawnych przyznawałyby legitymację do występowania w charakterze strony w postępowaniu o wydanie nakazu rozbiórki. W rzeczywistości inwestorem przebudowy drogi nie był Burmistrz Miasta [...], lecz gmina (miasto) [...] i to właśnie gmina powinna być adresatem decyzji o nakazie rozbiórki. Takie stanowisko znajduje poparcie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 1999 r., sygn. IV SA 538/97 (LEX nr 48157), którego teza brzmi: "skierowanie decyzji do organu osoby prawnej i oznaczenie tego organu jako strony postępowania (zamiast osoby prawnej) oraz nałożenie określonych nakazów i zakazów na ten organ jest równoznaczne ze skierowaniem decyzji do osoby nie będącej stroną. W konsekwencji powoduje to, że decyzja ta jest dotknięta wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § l pkt 4 kpa". Dlatego orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § l pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) w zw. z art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.). W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonywane. Obowiązek taki nakłada art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i dlatego orzeczono jak w pkt II wyroku.