II SA/Kr 1664/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie : WSA Agnieszka Nawara-Dubiel NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2014 r. sprawy ze skargi J. S. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 4 listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących J. S. i J. S. kwotę 500 zł ( słownie: pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uzasadnienie: Wnioskiem z dnia 15 grudnia 2008 r. J.S. i J.S. zwrócili się o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z usługami zakresie handlu na dz. nr [.....] . Decyzją z dnia 15 maja 2009 r. (.......) na podstawie art. 54, 59 ust. 1, 2, art. 60 ust. 1, art. 63 ust. 2-4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 kpa Prezydent Miasta K. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla J.S. i J.S. na budowę budynku mieszkalnego z usługami w zakresie handlu, na działce nr [.....] obr. [.....] przy ul. [.....] w T. Decyzją z dnia 16 lipca 2009 r. (......) na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ) §3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego (Dz. I. z 2003 r., nr 164, poz. 1588) oraz art. 2 i 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., nr 79, poz. 856 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Pismem z dnia 31 stycznia 2012 r. J.S. i J.S. wnieśli o rozszerzenie zakresu inwestycji wskazanej we wniosku z dnia 15 grudnia 2008 r. poprzez objęcie inwestycją również działki nr [.....] obr. [.....] oraz zabudowę w granicy z działkami [.....] obr. [.....] . Decyzją z dnia 13 listopada 2012 r. (.....) na podstawie art. 54, 59 ust. 1, 60 ust. 1, 63 ust. 2-4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647) oraz art. 104 kpa po rozpatrzeniu wniosku z dnia 15 grudnia 2008 r. zmienionego w dniu 31 stycznia 2012 r. Prezydent Miasta T. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego o część mieszkalno-usługową (handel) na działkach nr [.....] i [.....] obręb [.....] w T. przy ul. [.....] w granicy z działką nr [.....] obręb [.....] dla J.S. i J.S. Decyzją z dnia 25 stycznia 2013 r. (.....) na podstawie art. 138 §2 kpa, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało zaskarżoną decyzję organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wskazał organ, że analiza terenu wymaga uzupełnienia o część zawierającą rozważania odnośnie możliwości ustalenia warunków zgodnie z żądaniem inwestora, tj. nie tylko w miejscu blaszanego, parterowego budynku handlowego, nadto w analizie winna być rozważona możliwość dopuszczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do terenu inwestycji na poziomie wyższym niż średni. Decyzją z dnia 27 sierpnia 2013 r. (.......) na podstawie art. 54, 59 ust. 1, 60 ust. 1, 63 ust. 2-4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) oraz art. 104 kpa Prezydent Miasta T. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalno-usługowego o część mieszkalno-usługową (handel) na działkach nr [.....] i [.....] obręb [.....] w T. przy ul. [.....] w granicy z działką nr [.....] obr. [.....] na rzecz J.S. i J.S . Organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz podał co następuje: Wskaźnik terenu wyliczono biorąc pod uwagę powierzchnię zabudowy w stosunku do powierzchni nieruchomości, co nie zostało doprecyzowane w poprzednich ustaleniach. Wyliczony średni wskaźnik dla terenu analizowanego wynosi 53%, zaś wskaźnik (istniejący) dla terenu inwestycji kształtuje się na poziomie 69%. Z uwagi na fakt, że inwestycja przewiduje wyburzenie istniejącego na terenie inwestycji parterowego obiektu handlowego (działka nr.....), dopuszczono zabudowę terenu na poziomie istniejącego wskaźnika, tym samym odstępując od wskaźnika średniego - wyliczonego. Dla zabudowy wielorodzinnej z usługami wbudowanymi wskaźnik kształtuje się od 41% do 72%, tak więc utrzymanie istniejącego wskaźnika dla terenu inwestycji (69%) jest zasadne. Najwyższy wskaźnik w terenie to 77% - dotyczy to jednak zabudowy usługowej, a więc obiektu o innym charakterze, architekturze i zagospodarowaniu terenu. Za utrzymaniem istniejącego wskaźnika zabudowy, a co za tym idzie dopuszczenie rozbudowy tylko w miejsce obiektu istniejącego przemawia również lokalizacja oraz architektura obiektu, który podlega rozbudowie. Budynek nr [.....] przy ul. [.....] (przedmiot inwestycji) oraz budynek nr [.....] to obiekty wzniesione na początku XX w, z późniejszą nadbudową - secesyjne. W związku z tym ingerencja w tę strukturę wymaga działań zrównoważonych, które nie doprowadzą do zaburzenia architektury obiektu jak również założeń urbanistycznych. Mając na uwadze powyższe dopuszczono rozbudowę obiektu w miejsce parterowego budynku handlowego, która to rozbudowa przy założeniu, że zostanie wykonana w sposób przemyślany i przy użyciu odpowiednich materiałów nie spowoduje szkód dla obiektu istniejącego (nie zostanie zakłócony układ architektoniczny ani urbanistyczny, obiekt nie zostanie przesłonięty z żadnej strony, zagospodarowanie nieruchomości z poszanowaniem historycznych założeń, wydobyte zostaną jego walory historyczne i estetyczne). Dopuszczenie rozbudowy budynku podyktowane jest również tym, że rozbiórka parterowego obiektu handlowego i zrealizowanie w jego miejsce obiektu o odpowiedniej formie i architekturze wpłynie pozytywnie na uporządkowanie zachodniej strony Skweru [.....] . W rozpatrywanej sprawie nie znaleziono przesłanek do takich ustaleń aby w ramach inwestycji możliwe było zabudowanie całej działki nr [.....] . Takie rozwiązanie doprowadziłoby do zakłócenia ładu przestrzennego, naruszenia założeń urbanistyczno - architektonicznych, dewastacji obiektu, który z uwagi na swe historyczno- kulturowe wartości musi podlegać ochronie. Złożony przez inwestora wniosek o wydanie warunków zabudowy spełnia kryteria wyznaczone przez ustawodawcę w art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; miasto T. w obszarze wskazanym we wniosku nie posiada miejscowego planu ogólnego, dlatego też niniejsza decyzja o warunkach zabudowy została przygotowana zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez osobę wpisaną na listę [.....] Okręgowej Izby Architektów pod numerem [.....] ; przy opracowaniu niniejszej decyzji posiłkowano się Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego dla Miasta T. (uchwała nr XI/214/99 Rady Miejskiej w T. z dnia 15 lipca 1999 r.); sporządzony projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy to wynik przeprowadzonej przez osobę uprawnioną analizy w zakresie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jak również stanu faktycznego i prawnego terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Uzgodnienie projektu decyzji w zakresie art. 53 ust.4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i trybie przewidzianym w art. 106 kpa nie jest wymagane ponieważ Prezydent miasta na prawach powiatu jest równocześnie zarządcą drogi. Teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze, gdyż przepisów Ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2005 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położone w granicach administracyjnych miast. Co się zaś tyczy sprzeciwu [.....] Spółdzielni Mieszkaniowej nie wyrażającej zgody na usytuowanie projektowanego budynku w granicy, to granice praw i interesów inwestora oraz lokalnych społeczności określają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustawy Prawo Budowlane oraz przepisy wydane dla ochrony środowiska. Natomiast poza tymi granicami, a zatem poza ochroną prawną pozostają protesty obywateli, wyrażające ich osobiste zapatrywania, oczekiwania, postulaty, życzenia. co do określonej polityki planowania przestrzennego, czy planowanej inwestycji. Powyższe winno być brane pod uwagę przy udzielaniu pozwolenia na budowę i w odpowiednim stopniu uwzględnione, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie słuszny interes samego inwestora oraz względy gospodarcze i społeczne, w ocenie których terenowe organy administracji samorządowej są w pełni suwerenne. Złożony na obecnym etapie postępowania administracyjnego protest przeciwko realizacji inwestycji nie może być uwzględniony. Od powyższej decyzji odwołane złożyli J.S. i J.S. . Wskazali, że po realizacji inwestycji polegającej: na zabudowie całej działki nr [.....] , wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dla kamienicy położonej przy ul. [.....] wyniesie 75%. Zatem będzie porównywalny ze wskaźnikiem powierzchni zabudowy wyznaczonym dla sąsiadujących budynków położonych przy ul. [.....] na działce nr [.....] - wskaźnik 71%, przy ul. [.....] na działce [.....] -wskaźnik 78% i innym położonym na analizowanym terenie współczynnik 77% (por. decyzję nr [.....] z dnia 27 sierpnia 2013 r.). Podali, że zabudowa działki nr [.....] nie spowoduje zmniejszenia powierzchni podwórka, w którym z tytułu posiadanych lokali w kamienicy skarżący mają udział wynoszący 29,26 m² i nadal pozostanie 5 miejsc parkingowych (por. załącznik do decyzji z dnia 16 lipca 2009 r.). Nadto przedmiotowa kamienica nie figuruje w Rejestrze Zabytków. Wedle skarżących w świetle art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie ma podstaw do nie udzielenia zezwolenia na całkowitą zabudowę działki nr [.....] . Warunek całkowitej zabudowy jest niezbędny, aby "powstała struktura budowlana miała funkcję użytkową". Decyzją z dnia 4 listopada 2013 r. (......) na podstawie przepisu art. 138 §1 pkt 2 kpa , art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647), § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. uchyliło decyzję organu I instancji w części określającej wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, ustaliło wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji (działek nr .....obr. ....w T. ), w przedziale od obecnie istniejących 69 % do maksymalnie 72% powierzchni terenu inwestycji, w pozostałym zakresie decyzje organu I instancji utrzymało w mocy. Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz podał co następuje: Obszar objęty wnioskiem nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt. 2 ustawy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji (niż określone w pkt 1 inwestycje celu publicznego) ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 ww. ustawy). W myśl przepisu art. 61 ustawy warunki zabudowy można ustalić wówczas, gdy inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi i spełnia wszystkie warunki wskazane w pkt. 1-5. Wymóg łącznego spełnienia tych przesłanek wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy także w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy (zob. Z. Niewiadomski. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006, wydanie 3, str. 489). Wymagania dotyczące nowej zabudowy zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm.). Określone w tym rozporządzeniu wymagania dotyczą ustalenia obowiązującej linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Dla ustalenia warunków zabudowy koniecznym jest zatem sporządzenie prawidłowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1- 5 ustawy. Wyniki tej analizy stanowią bowiem podstawę dla ustalenia warunków i wymagań ochrony ładu przestrzennego. Stosownie do treści § 9 ust. 2 w/w rozporządzenia wyniki tej analizy zawierające część tekstową oraz graficzną stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. W terenie poddanym analizie znajdują się budynki mieszkalne wielorodzinne (bloki), budynki jednorodzinne, zabudowa usługowa (pawilony handlowe, hotel) oraz budynki mieszkalne wielorodzinne z wbudowanymi usługami, przedstawione i opisane w części graficznej analizy (co do przeznaczenia, wysokości, geometrii dachu, układu kalenic i szerokości elewacji), na podstawie których możliwe jest określenie dla objętej wnioskiem inwestycji wymagań w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W oparciu o dokonane ustalenia organ l instancji stwierdził, iż po objętej wnioskiem rozbudowie budynku nr [.....] , linia zabudowy od ulicy [.....], pozostanie bez zmian. Jednocześnie określono "obowiązującą linię zabudowy od strony skweru [.....] (dz. nr....) wyznaczoną ścianą wnioskowanego do rozbudowy budynku przy ulicy [.....] tj. "w granicy działki nr [.....] z działką nr [.....] ". Takie wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy uznać należy za odpowiadające treści § 4 ust. 1 przywoływanego rozporządzenia. W zaskarżonej decyzji szerokość elewacji frontowej tj. elewacji od ulicy [.....] pozostawiono bez zmian. Jednocześnie ustalono, iż elewacja wschodnia (od strony skweru.....) wyznaczona będzie szerokością działki nr [.....] , rozbudowa dotyczy bowiem wschodniego skrzydła kamienicy - [.....] , zlokalizowanego od strony skweru [.....] . Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej okapu, wyznaczono wysokością okapu budynku rozbudowywanego, zlokalizowanego na działce nr [.....] , a więc w sposób przewidziany treścią § 7 ust. 1 przywoływanego rozporządzenia. Geometria dachu ustalona została odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym (dach dwu lub wielospadowy, powiązany z dachem nad częścią istniejącą budynku objętego rozbudową, o kalenicy głównej równoległej do wschodniej granicy działki, a więc prostopadłej do ulicy.....), spadku od 20 do 30 stopni oraz wysokości w kalenicy równej wysokości kalenicy budynku rozbudowywanego na działce nr [.....] . Co się tyczy kwestionowanego przez wnioskodawców wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji (działki nr ....i....), wielkość tą w zaskarżonej decyzji nadal pozostawiono "bez zmian" tj. na istniejącym poziomie (wynoszącym 69 % powierzchni terenu objętego wnioskiem), powtórnie wskazując, że rozbudowa ograniczona zostanie do miejsca "istniejącego parterowego budynku na działce nr [.....] . W uzupełnieniu analizy wyliczono, że średni wskaźnik wielkości zabudowy w terenie analizowanym wynosi 53%, a więc jest niższy niż terenu objętego wnioskiem (69%). Najwyższy wskaźnik w terenie analizowanym to 77% - dotyczy jednak zabudowy usługowej, a więc obiektów o innym charakterze, architekturze i zagospodarowaniu terenu, niż objęta wnioskiem rozbudowa budynku mieszkano - usługowego. Wyjaśniono równocześnie, że wskaźnik ten dla zabudowy wielorodzinnej z usługami wbudowanymi kształtuje się w przedziale od 41% do 72%, przy czym to właśnie najbliżej położony, przylegający do objętego wnioskiem o rozbudowę budynku - [.....] , budynek kamienicy oznaczony kolejnym numerem porządkowym - [.....] (usytuowany na działkach nr [.....] i.....) - posiada wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu działek wynoszącą 72 %. W takiej zaś sytuacji, za zasadne uznać należy dopuszczanie możliwości ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy w przedziale od istniejących, zastanych już 69 % powierzchni terenu inwestycji do tego jaki ma miejsce dla sąsiedniej nieruchomości, zabudowanej budynkiem "bliźniaczej" kamienicy -[.....] tj. 72 % powierzchni nieruchomości. Argumenty na które powołano się w analizie jak i samej decyzji nie są przekonywujące. Nie sposób bowiem dociec, dlaczego "lokalizacja oraz architektura obiektu podlegającego rozbudowie", sprzeciwiają się jakiemukolwiek (nawet nieznacznemu) zwiększeniu wskaźnika istniejącej powierzchni zabudowy. Zwiększenie omawianego wskaźnika nie wpłynie na wygląd budynku widoczny z ulicy [.....] , czy skweru [.....] . Za zasadne natomiast uznać należy stwierdzenie organu, iż najwyższy, występujący w poddanym analizie obszarze wskaźnik zabudowy (77%) dotyczy zabudowy innego rodzaju (parterowego, stosunkowo niewielkiego pawilonu handlowego) i nie może przesądzać o możliwości zabudowy działki nr [.....] w 100 %. W tym też zakresie zarzuty formułowane przez odwołujących uznać należy za niezasadne. Na powyższe rozstrzygnięcie J.S. oraz J.S. łożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podnieśli, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji narusza ich prawo własności jako współwłaścicieli działek nr [.....] i [.....] ,zagwarantowane art. 64 Konstytucji RP. Również w myśl art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo, w granicach ustawowych do zagospodarowania terenu do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy. Wedle skarżących warunki zabudowy ustalone w decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia 27 sierpnia 2013 r. i w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 listopada 2013 r. ograniczają przedmiotową inwestycję "powodując jej nieracjonalność zarówno funkcjonalną jak i ekonomiczną w zasadzie ją blokując i wykluczając". Dodali, że wstępne założenia dotyczące warunków zabudowy zostały skonsultowane z Biurem Budownictwa i Zagospodarowania Terenu i na mocy tych ustaleń wystąpiono o warunki na rozbudowę kamienicy przy ul. [.....] . Zamierzenie inwestycyjne ma polegać na rozbudowie kamienicy, w ramach tego zostanie wyburzony istniejący budynek o konstrukcji tymczasowej, o pow. 43 m² usytuowany na części działki [.....] . Na jego miejscu ma powstać nowe skrzydło kamienicy zajmujące całą działką nr [.....]. W przedmiotowej sprawie, po realizacji inwestycji wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy wyniesie 75% i będzie porównywalny ze wskaźnikiem powierzchni zabudowy wyznaczonym dla sąsiadujących budynków położonych przy ul. [.....] , który zawiera się w przedziale od 71% do 78%. Natomiast ustalenie wskaźnika zabudowy na poziomie 72% pomniejsza powierzchnię nowej zabudowy, a ustalona przez organ odwoławczy wysokość rozbudowy do wysokości istniejącej kamienicy, tj 24m jest niezgodna z wnioskiem i i ekonomicznie niezasadne. Podnieśli, żę wbrew w twierdzeniom organu odwoławczego ład przestrzenny nie będzie zagrożony realizacją na działkach nr [.....] i [.....] zabudowy o parametrach wskazanych we wniosku, a wręcz podkreśla go przez symetrię jaka powstaje w ciągu kamienic położonych przy ul. [.....], gdy na krańcach ciągu kamienic znajdować będą się budynki o niskiej zabudowie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232). Rozważania należy rozpocząć od przypomnienia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz. U. nr 164 poz. 1588), stanowiących wzorzec kontroli zaskarżonej decyzji przeprowadzanej przez Sąd. Stosownie do przepisu art. 52 ust.2 ustawy, mającym zastosowanie – w związku z art.64 ust.1 ustawy – do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Zgodnie zaś z treścią art.61 ust.1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W myśl ust. 5 tego przepisu, warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Uzupełnieniem regulacji ustawowej są przepisy rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003r ( Dz.U.03.164.1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozporządzenie określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Przepisy tego rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego przyimek "wokół" określa, że to , o czym mowa w zdaniu, ma miejsce ze wszystkich stron czegoś znajdującego się w środku. Jest to również przyimek określający centralne miejsce, w którym są dokonywane charakteryzowane działania. Z kolei "odległość" to przestrzeń oddzielająca od siebie dwa miejsca lub punkty. Z powyższego wynika więc, że stosownie do treści § 3 ust.1 rozporządzenia, wyznaczenie wokół działki budowlanej obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, by działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy znajdowała się w centrum tego obszaru, a odległość między liniami wyznaczającymi granice obszaru analizowanego (średnica) wynosiła nie mniej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniej niż 50 metrów. Nadto, zgodnie z przepisem § 2 pkt 5) cytowanego rozporządzenia przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W cytowanym wcześniej przepisie § 2 pkt 5) rozporządzenia nie zostało jednakże określone, że prawnie istotna jest szerokość frontu działki przylegającej bezpośrednio do drogi publicznej. Wskazać również należy, że w § 6 rozporządzenia użyto sformułowania "od strony frontu działki". Analiza przepisu § 3 ust.1 w związku z § 2 pkt 5) rozporządzenia wskazuje, że odległość między granicami (średnicy) obszaru analizowanego powinna wynosić co najmniej trzykrotną szerokość granicy terenu inwestycji położonej od strony drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, przy czym odległość ta nie może wynosić nie mniej niż 50 m. Wobec powyższego, organ powinien precyzyjnie uzasadnić sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, gdyż jest to czynność w sposób oczywisty determinująca wyznaczenie wskaźników i parametrów projektowanej zabudowy. Podkreślenia również wymaga, że analiza urbanistyczno-architektoniczna, jak każdy inny dowód przeprowadzony w postępowaniu administracyjnym, podlega ocenie organu. W razie dostrzeżenia jej wadliwości rzeczą organu jest żądanie jej uzupełnienia lub wykonania nowej. To organ bowiem musi wykazać w uzasadnieniu decyzji, że ustalone wielkości są kontynuacją parametrów charakteryzujących istniejącą zabudowę. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że działką sąsiednią jest każda działka znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego, wyznaczonego na podstawie przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (por. np. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r. II OSK 657/06). Zwrócić jednakże należy uwagę, że przy obserwowanej praktyce organów (która znalazła odzwierciedlenie także w rozpoznawanej sprawie) wyznaczania niezwykle rozległych obszarów analizowanych, powyższy pogląd wymaga pewnego uzupełnienia. Po pierwsze, zaznaczyć należy, że w art.61 ust.1 pkt 1 ustawy mowa jest o działce sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej. Po drugie, analiza przepisów rozporządzenia wskazuje, że dla wyznaczenia niektórych parametrów nowej zabudowy istotne jest obliczenie średniego wskaźnika dla całego obszaru analizowanego, czyli wszystkich działek znajdujących się w tym obszarze, a dla niektórych istotne są parametry obliczone dla działek najbliższych. I tak, stosownie do treści § 5 ust.1 rozporządzenia, co do zasady, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (wszystkich działek). Zgodnie z § 6 ust.1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej wyznacza się na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym (wszystkich działek). Z kolei, w myśl § 4 ust.1 i § 7 ust.1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie linii i krawędzi istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W sytuacji, gdy obszar analizowany obejmuje duży teren, znajduje się w nim kilka ulic przebiegających w różnych kierunkach, logicznym jest wyznaczenie linii zabudowy i wysokości projektowanych obiektów w nawiązaniu do istniejącej zabudowy na działkach najbliższych, dostępnych z tej samej drogi publicznej. Nie da się bowiem wyznaczyć linii nowej zabudowy i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego obiektu jako przedłużenia linii zabudowy i krawędzi istniejącej zabudowy na działkach położonych w obszarze analizowanym dalej, w szczególności przy innych ulicach, z pominięciem zabudowy najbliższej. Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że na karcie 9 przedłożonych akt administracyjnych znajduje się dokument zatytułowany "Wyniki analizy...". Sama analiza nie została wykonana. Dopiero już po wydaniu wcześniejszych decyzji w sprawie, sporządzono "Analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu" ( k. 51 tomu II przedłożonych akt administracyjnych). Jest to dokument niezwykle lakoniczny. Nie zawiera nawet części graficznej – mapy z określeniem obszaru analizowanego. Urbanista nie wyjaśnił również sposobu wyznaczenia tego obszaru. W tabeli dotyczącej wskaźnika powierzchni zabudowy z niezrozumiałych przyczyn podano łącznie ten współczynnik dla terenu: dz. [.....] i [.....] dz. [.....],[.....] i [.....] oraz dla dz. [.....] i [.....] . Projekt decyzji (k.52) nie zawiera załączników. Mapa ze wskazaniem obszaru analizowanego - z pieczęcią urbanisty - pojawiła się dopiero po raz pierwszy jako załącznik do decyzji z dnia 27.08.2013 r. W analizie tej stwierdzono, że w terenie nie występuje nieruchomość zabudowana w 100 %, za wyjątkiem działki [.....] , która jest częścią składową nieruchomości składającej się z działek [.....] , [.....] i [.....] . Nieprawidłowe jest liczenie współczynnika wielkości zabudowy w stosunku do kilku działek łącznie – stanowiących własność 1 osoby. Wszak w cytowanych wyżej regulacjach mowa jest o działkach sąsiednich, a nie nieruchomościach. Nadto samo to ustalenie budzi wątpliwości, gdyż jak zdaje się wynikać z wyraźnej mapy przedłożonej przy piśmie z dnia 19.02.2014 r. – również działka [.....] jest zabudowana w 100 %. Załącznik graficzny do decyzji z k.56 jest nieczytelny, nie można odczytać numerów ewidencyjnych wszystkich działek, wydaje się, że nie wszystkie działki z obszaru analizowanego zostały wzięte do porównań. Wadliwe w związku z tym było wydanie decyzji reformatoryjnej przez SKO w T. na podstawie tej samej błędnej analizy. Wreszcie, zauważyć należy, że kilkakrotnie modyfikowany wniosek inwestorów o ustalenie warunków zabudowy zawierał braki formalne, a pomimo to organ nie wezwał o ich uzupełnienie i wydał merytoryczną decyzję. Pierwotny wniosek został złożony przez dwóch inwestorów i przez dwóch inwestorów został podpisany. Zmiana wniosku z k.21 akt administracyjnych została podpisana tylko przez jednego inwestora. Kolejna zmiana wniosku (z k.37) została podpisana przez 2 inwestorów, ale już następna – o rozszerzenie zakresu inwestycji o działkę nr 155/9 (k.38) została podpisana tylko przez jednego z wnioskodawców. Tak więc z naruszeniem przepisu art.52 ust.1 w zw. z art. 64 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiących, że ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, oraz art.63 § 3 k.p.a. w związku z art. 64 § 2, zgodnie z którymi w sytuacji, gdy podanie nie zawiera podpisu należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania – organ wydał decyzję. Dlatego też już kwestią wtórną jest naruszenie przepisu art.7 i 77 k.p.a. przez oparcie rozstrzygnięcia na wadliwej analizie urbanistyczno-architektonicznej. Powyższe naruszenia w oczywisty sposób mogły mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy przez organy administracji. Ustosunkowując się do wniosków pisma z dnia 19.02.2014 r. stwierdzić jeszcze pozostaje, że w świetle cytowanego wyżej przepisu art.145 p.p.s.a. kognicja wojewódzkiego sądu administracyjnego ograniczona jest do kontroli zaskarżonej decyzji, a nie merytorycznego rozstrzygania sprawy administracyjnej. W oparciu o powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) w związku z art.135 p.p.s.a. oraz art.152 orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.