II SA/Kr 1668/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie : WSA Wojciech Jakimowicz WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi [....] S.A w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 6 maja 2009 r. nr [....] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie warunków zabudowy skargę oddala. [...] Konsorcjum Inwestycyjnego [...] Sp. z o.o. we wniosku złożonym w dniu 30 sierpnia 2007r. wniosła o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego pn: "Budowa drogi na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] oraz części działek nr [..] ,[...] ,[...] ,[...] [...]itd...obręb [...] przy ul. [...] w K.." W trakcie prowadzonego postępowania, organ I instancji zwrócił się m.in. do zarządcy drogi - [...] Zarządu Komunalnego o zaopiniowanie wnioskowanej inwestycji. KZK w piśmie z dnia 22.07.2008 r. negatywnie zaopiniował ww. inwestycję. Postanowieniem z dnia 6.08.2008r. wezwano inwestora do ustosunkowania się do tego pisma, w szczególności poprzez wskazanie, czy podtrzymuje wniosek w dotychczasowej postaci, bądź wyjaśnienie czy wniosek obejmuje budowę drogi publicznej, tj. czy należy traktować go jako wniosek o ustalenie lokalizacji drogi publicznej. Powyższe miało być uzupełnione w terminie 7 dni od daty otrzymania postanowienia, z pouczeniem, że w razie bezskutecznego upływu terminu sprawa zostanie rozpoznana bez żądanego dowodu. Następnie Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] października 2008r., nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego pn: "Budowa drogi na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] oraz części działek nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] itd... obręb [...] w K. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że z powodu braku odpowiedzi inwestora na wezwanie urzędu z dnia 22.10.2008r., należało umorzyć postępowanie w sprawie. Od opisanej decyzji odwołanie złożył pełnomocnik [...] Sp. z o.o. W uzasadnieniu stwierdził, że postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2008r. nie było wezwaniem do usunięcia braków wniosku. Organ zawiadomił dużo wcześniej o wszczęciu postępowania w sprawie, co oznacza, że wniosek był kompletny. Nadto w postanowieniu, o którym mowa wskazano, że upływ 7-dniowego terminu spowoduje, iż sprawa zostanie rozpoznana bez żądanego dowodu, a nie, że postępowanie zostanie umorzone, dlatego decyzja będąca przedmiotem zaskarżenia została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...].05.2009r., nr[...] , działając na podstawie art. 64 oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z 2000r. Dz. U. nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu, wskazano, że zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W sytuacji, gdy inwestor nie uzupełnił, w przewidzianym do tego terminie, braków, które powodowały, że organ nie mógł dalej prowadzić wszczętego postępowania, organ I instancji powinien był uczynić notatkę urzędową do akt sprawy, zaopatrzoną w datę i podpis prowadzącego sprawę (wraz z podaniem stanowiska służbowego) o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania. Następnie Prezydent Miasta K. powinien był zawiadomić [...] Konsorcjum Inwestycyjne Sp. z o.o. o dokonanej przez siebie czynności, czyli o pozostawieniu wniosku inwestora bez rozpoznania. Na taką czynność nie przysługuje strome żaden środek zaskarżenia, dlatego tak istotne jest wcześniejsze pouczenie o grożącym rygorze i zakreślenie do powyższej czynności, przewidzianego przez ustawę (art. 64 § 2 k.p.a.) 7 - dniowego terminu. Organ odwoławczy nie zgodził się z uzasadnieniem czynności dokonanej przez Prezydenta Miasta K. , a mianowicie z tym, iż postępowanie na skutek tego, że inwestor nie uzupełnił braków formalnych stało się bezprzedmiotowe, gdyż dalej posiada ono swój przedmiot - jest nim budowa drogi, nie jest tylko możliwe jego prowadzenie, z uwagi na braki formalne. A zatem ponownie prowadząc postępowanie organ powinien zawiadomić stronę pismem o obowiązku uzupełnienia braków i zakreślić do tej czynności termin, oraz pouczyć, że skutkiem braku udzielenia odpowiedzi, będzie pozostawienie sprawy bez rozpoznania. W skardze złożonej przez spółkę [...] S. A. z siedzibą w K. , zarzucono naruszenie art.105 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla opisanego wyżej zamierzenia inwestycyjnego. W ocenie strony skarżącej, decyzja SKO jest błędna. Inwestor nie odniósł się do wezwania organu I instancji, bowiem jednocześnie podejmował kroki w celu uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi. Zatem organ I instancji trafnie przyjął, że postępowanie w sprawie uzyskania decyzji o warunkach zabudowy drogi stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania ujawniła się więc poprzez okoliczność, że inwestor nie był już zainteresowany dalszym jego prowadzeniem w dotychczasowym kształcie, skoro zabiegał o wydanie zupełnie innej decyzji. W takiej sytuacji należało uznać, że postępowanie utraciło swój przedmiot i tak jak uczynił to Prezydent Miasta K. - umorzyć je. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest co do zasady słuszne i nie mogło być inne, bowiem w sprawie nie zachodziły przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy drogi. Natomiast samo uzasadnienie rozstrzygnięcia jest po części wadliwe, bowiem organ odwoławczy błędnie skupił się na podstawach do pozostawienia sprawy bez rozpoznania, z powodu nieuzupełnienia przez inwestora braków wniosku. Po pierwsze, należy przyznać rację pełnomocnikowi wnioskodawczyni, który w odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...].08.2008r. nie można było wezwać inwestora do uzupełnienia braków formalnych wniosku, bowiem postępowanie w sprawie zostało już wszczęte i toczyło się. W ocenie Sądu instytucji pozostawienia podania bez rozpoznania (przewidzianej dla konkretnych sytuacji procesowych, które określa art. 64 § 2 k.p.a.) nie można było przenosić do trwającego już postępowania administracyjnego, jak błędnie pouczył w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy. To właśnie w chwili składania wniosku (podania itp.) organ administracyjny dokonuje jego wstępnej formalnej weryfikacji sprawdzając, czy zawiera on wszystkie prawem przewidziane elementy. Jeżeli taki wniosek nie zawiera prawem przewidzianych elementów, to wówczas organ jest zobowiązany wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia złożonego wniosku pod rygorem jego pozostawienia bez rozpoznania. W niniejszej jednak sprawie wniosek (jego zawartość i kompletność) nie budził i nie budzi wątpliwości i zasadnie postępowanie w sprawie zostało wszczęte i było prowadzone. W żaden również sposób nie można podzielić twierdzenia, że postanowienie organu I instancji z postanowienie z dnia 6.08.2008r. było wezwaniem inwestora do usunięcia braków formalnych wniosku w trybie art.64 § 2 k.p.a. Z treści tego postanowienia jasno wynika, że organ I instancji wnosił jedynie o ustosunkowanie się do pisma KZK z 9.07.2008r., w szczególności poprzez wskazanie, czy podtrzymuje wniosek w dotychczasowej postaci, bądź wyjaśnienie czy wniosek obejmuje budowę drogi publicznej, tj. czy należy traktować go jako wniosek o ustalenie lokalizacji drogi publicznej. Co więcej pouczono stronę, że w przypadku bezskutecznego upływu terminu sprawa zostanie rozpoznana bez "żądanego dowodu". Przechodząc następnie to zasadniczej w punku widzenia oceny zasadności zaskarżonej decyzji, wskazać należy na rodzaj rozstrzygnięcia zapadłego w niniejszej sprawie przed organem I instancji. Otóż organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne w sprawie na podstawie art.105 k.p.a. Jednak w uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji jako przyczynę takiego rozstrzygnięcia wskazał na nieustosunkowanie się przez inwestora do nałożonego na niego postanowieniem z dnia 6.08.2008r. "obowiązku ustosunkowania się do treści pisma [...] Zarządu Komunalnego z dnia 9.07.2008r. (...)", z pouczeniem, że w razie bezskutecznego upływu terminu sprawa zostanie rozpoznana bez żądanego dowodu. W świetle doktryny oraz orzecznictwa sądów administracyjnych przyczyna ta w żaden nie mogły być powodem umorzenia postępowania administracyjnego Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 105 § 1 kpa gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej (por. np. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 1990r., II SA 1240/89, ONSA 1990, nr 1, poz. 16), a więc gdy nie istnieje, ani przedmiot, ani podmiot konkretnej sprawy. Niezbędne jest ścisłe rozróżnienie bezprzedmiotowości postępowania od bezzasadności żądania strony. Ta ostatnia wiąże się z niespełnieniem przez stronę postępowania określonych prawem przesłanek koniecznych do uzyskania uprawnienia w trybie decyzji administracyjnej. Por. np. B.Adamiak, J.Borkowski: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2005r., s.486 i nast. Zatem bezzasadność żądania strony musi prowadzić do merytorycznego rozpatrzenia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej załatwiającej ją co do istoty, ale będzie to decyzja negatywna (odmawiająca przyznania uprawnień, bądź nałożenia obowiązków). Natomiast bezprzedmiotowość postępowania prowadzi tylko do procesowego zakończenia, z przyczyn formalnych, postępowania administracyjnego w drodze decyzji. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. W piśmiennictwie dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe, te zaś na spowodowane "faktami naturalnymi" lub zdarzeniami prawnymi (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 462), W związku z tym wszczęcie postępowania w sprawie, która nie jest sprawą administracyjną, jak i utrata w toku postępowania charakteru sprawy administracyjnej przez sprawę rozpatrywaną przez organ administracji publicznej w tym postępowaniu prowadzą do umorzenia postępowania, przy czym w tym drugim wypadku powodem bezprzedmiotowości postępowania jest zmiana przepisów ustawowych stanowiących podstawę żądania strony lub decyzji podejmowanej z urzędu. Postępowanie staje się także bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., gdy (jedyna) strona postępowania administracyjnego utraciła przymioty, o których mowa w art. 28, lub wskutek śmierci strony w toku postępowania dotyczącego praw ściśle związanych z osobą zmarłej strony. Nadto postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdy postępowanie nie stało się (obiektywnie) bezprzedmiotowe, lecz stało się z jakichkolwiek przyczyn bezprzedmiotowe dla strony postępowania w tym sensie, że strona nie jest zainteresowana kontynuacją postępowania i uzyskaniem merytorycznego załatwienia sprawy w drodze decyzji. Wniosek o umorzenie postępowania musi pochodzić od strony, na żądanie której postępowanie zostało wszczęte, i powinien zawierać uzasadnienie, które umożliwi organowi prowadzącemu postępowanie ocenę, czy ewentualne umorzenie postępowania będzie zgodne z interesem społecznym. Dopuszczalność umorzenia postępowania na wniosek strony jest uwarunkowana brakiem sprzeciwu innych stron, do których organ administracji publicznej musi zwrócić się o zajęcie wyraźnego stanowiska w tej kwestii. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 21 lutego 2007r., II OSK 377/06, LEX nr 337479: "Wycofanie przez stronę wniosku o wszczęcie postępowania, a tym samym cofnięcie zgody na jego prowadzenie skutkuje jego bezprzedmiotowością. Bezprzedmiotowość zaś wymaga umorzenia postępowania - zgodnie z art. 105 § 2 k.p.a." W konsekwencji, jak wskazano wyżej, w piśmiennictwie i orzecznictwie akcentuje się konieczność oraz celowość rozróżnienia między bezprzedmiotowością postępowania a bezzasadnością żądania strony (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 463. W wyroku z dnia 29 września 1987r., IV SA 220/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 67, NSA przyjął, że: "umorzenie postępowania w I instancji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie to było bezprzedmiotowe. Jeśli jednak istnieje stan faktyczny, podlegający uregulowaniu przez organ administracji państwowej, na wniosek strony, bądź z urzędu, postępowanie I instancji nie może być uznane za bezprzedmiotowe" (podobnie wyrok NSA z dnia 10 stycznia 1989r., SA/Wr 957/88, ONSA 1989, nr 1, poz. 22, zgodnie z którym: "Brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony"; wyrok NSA z dnia 7 czerwca 1994r., I SA 815/93, ONSA 1995, nr 2, poz. 82, w którym stwierdzono, że: "niespełnienie przez określony podmiot ustawowych przesłanek do uzyskania mienia ogólnonarodowego w trybie komunalizacyjnym nie oznacza bezprzedmiotowości postępowania dającej podstawę do jego umorzenia, lecz jedynie brak podstaw do wydania decyzji pozytywnej dla strony"; NSA w wyroku z dnia 16 stycznia 1992r., I SA 1289/91, ONSA 1992, nr 1, poz. 17, w którym stwierdzono, że: "brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i nie oznacza, że postępowanie takie nie powinno być prowadzone. Dopiero wynik tego postępowania pozwala na ocenę zasadności wniosku strony"; z nowszego orzecznictwa zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2010r., II OSK 79/10, LEX nr 746913, w którym stwierdzono, że: "brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony". Wbrew twierdzeniu pełnomocnika strony skarżącej, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, gdyż wnioskodawca nie jest zainteresowany prowadzeniem postępowania – wniosków takich nie da się wyciągnąć. O tym czy wnioskodawca jest zainteresowany prowadzeniem postępowania, czy też nie decyduje wyłącznie on sam, a nadto składając odwołanie od decyzji organu I instancji wnioskodawca jednoznacznie wyraził swoją wolę kontynuowania postępowania i zainteresowanie wszczętym swoim wnioskiem postępowaniem administracyjnym. Podsumowując, stwierdzić należy, że brak jest podstaw do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Zarówno element podmiotowy, jak przedmiotowy postępowania w niniejszej sprawie zachodzą: strona skarżąca nie cofnęła wniosku, żądanie wniosku dotyczy sprawy rozstrzyganej na drodze administracyjnoprawnej. Organ I instancji powinien zatem ocenić zasadność żądania strony skarżącej i wydać merytoryczną decyzję. Wadliwość uzasadnienia decyzji organu II instancji stanowiła w pewnym stopniu naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., jednak z uwagi na to, że naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, zaskarżone rozstrzygnięcie należało utrzymać w mocy. Odnosząc się do zarzutów skargi, należy wskazać, że jeśli strona nie jest zainteresowana kontynuacją postępowania i uzyskaniem merytorycznego załatwienia sprawy w drodze decyzji powinna złożyć wniosek o umorzenie postępowania. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.