II SA/Kr 167/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Rynczak Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi S. S. i J S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala. Wójt Gminy decyzją z dnia [...].09.2000 r. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu W. C. i Z. G. dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "budowa motelu z restauracją wraz z infrastrukturą techniczną i parkingami wewnętrznymi na działce nr 1 i 2 w miejscowości G. wraz ze zjazdem na działkę z drogi powiatowej nr [...]". W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że projektowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy, uchwalonym uchwałą Rady Gminy z [...] listopada 1993 r. Nr [...], która dla działki nr 1 przewidywała jako podstawowe przeznaczenie teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej oraz teren usług z zakresu handlu, gastronomii, turystyki, rekreacji i sportu. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 23 lutego 2001 r. W dniu 12.06.2002 r. J. S. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z [...].09.2000 r. Po rozpoznaniu tego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...].09.2002 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z [...].09.2000 r. i po rozpoznaniu wniosku J. S. o ponowne rozpoznanie sprawy decyzją z dnia [...].11.2002 r. utrzymało w mocy poprzedzającą decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności. Z akt sprawy wynika, że na tę decyzję nie wniesiono skargi do sądu administracyjnego. J. S. wnioskiem z dnia 3 marca 2004 r. po raz kolejny zwrócił się o stwierdzenie nieważności decyzji z [...].09.2000 r. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w związku z zakończeniem postępowania w tej sprawie ostateczną decyzją tego organu. Wnioskiem z dnia 22 lipca 2007 r. S. i J. S. wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] żądanie stwierdzenia nieważności wyżej opisanej decyzji Wójta Gminy z [...].09.2000 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu podnosząc, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności z naruszeniem planu zagospodarowania przestrzennego. We wniosku przedstawiono fragmentarycznie przebieg postępowania akcentując treść wydawanych w szeroko rozumianej przez wnioskodawców sprawie (w zakresie postępowania wznowieńiowego, pozwolenia na budowę i wstrzymania budowy) wyroków sądowych, które zdaniem wnoszących podanie wskazują na wydanie ww. decyzji z [...].09.2000 r. naruszeniem prawa. Kolejnym wnioskiem z 7.08.2007 r. sprecyzowało zarzuty stawiane decyzji z [...].09.2000 r. wskazując, iż narusza ona art. 156 § 1 pkt 2, 3, 4, 5, 6, 7 K.p.a. a także art. 43 i art. 46 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. o planowaniu przestrzennym oraz art. 40 ust. 4a i art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalano warunki zabudowy i zagospodarowania terenu niezgodnie z planem miejscowym, a dodatkowo wykonanie decyzji z [...].09.2000 r. wiązałoby się z popełnieniem przestępstwa w rozumieniu prawa cywilnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z [...].09.2000 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: budowa motelu z restauracją wraz z infrastrukturą techniczną i parkingami wewnętrznymi na działce nr 1 i 2 w miejscowości G. wraz ze zjazdem na działkę z drogi powiatowej nr [...]. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że ostateczną decyzją z [...] listopada 2002 r. ten sam organ utrzymał w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].09.2002 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta Gminy z [...].09.2000 r. Tym samym sprawa dotycząca stwierdzenia nieważności tej decyzji została już ostatecznie rozstrzygnięta i ponowne merytoryczne orzekanie w tej sprawie dotknięte byłoby wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Ta okoliczność powinna uzasadnić wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, ale z uwagi na fakt, że w dniu 8 października 2007 r. wszczęto w tej sprawie postępowanie - zasadnym będzie jego umorzenie jako bezprzedmiotowego. Decyzję tę doręczono J. i S. S. w dniu 21.12.2007 r. i dnia 4 stycznia 2008 r. złożyli oni wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy ponownie zarzucając wydanie decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2-7 K.p.a. oraz niezgodność zaskarżonej wnioskiem decyzji z wyrokami sądu administracyjnego. Sprzeczność z ustaleniami planu miejscowego dotyczyła braku uwzględnienia użytkowników wieczystych, zniszczenia terenu oraz uciążliwości wybudowanego obiektu. Ponadto Kolegium Odwoławcze nie dysponowało wystarczającym materiałem dowodowym pozwalającym na wydanie właściwej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia 21 stycznia 2008 r. utrzymało w mocy swoją decyzję z [...].12.2007 r. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że zarzuty wnioskodawców zawarte we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy były już rozpoznawane i nie są to wady pozwalające na stwierdzenie nieważności decyzji. W całości przychylono się do argumentacji zawartej w decyzji z [...].12.2007 r. i podkreślono szczególny charakter postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oraz wad uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji. Powołano się również na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...].04.2004 r. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...].09.2000 r. z uwagi na okoliczność zakończenia postępowania w tej sprawie wcześniejszą decyzją z [...].11.2002 r. W dniu 22 lutego 2008 r. S. i J. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 21 stycznia 2008 r., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 1 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 1, art. 10 ust. 1, art. 18 ust. 1, art. 23 ust. 1-3, art. 24 ust. 1, art. 27 ust. 1, art. 42 ust. 1 pkt 5, art. 43, art. 46a ust. 1, art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 6, art. 7, art. 77, art. 80, art. 140, art. 136, art. 146 § 2 i art. 151 § 2 K.p.a. oraz art. 56, art. 61, art. 54, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; paragrafów 3,4,5,6,7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; paragrafów 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy; art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego wraz z § 13 i § 28 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także niezgodności z planem zagospodarowania przestrzennego. Zarzucono również brak wykonania wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 373/05 oraz z dnia 7 kwietnia 2005 r., sygn. akt II SA/Kr 1401/04. Ponadto ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w dniu [...] listopada 1993 r., a Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekało na podstawie ustawy z 7 lipca 1994 r. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że sprawa toczy się bardzo długo i była celowo opóźniania, a w nowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie działki zmieniono na komercyjne. W trakcie trwania postępowań Rada Gminy uchwałą z [...] października 2004 r. nr [...] uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie licząc się z protestem skarżących. Nieuzasadnionym jest twierdzenie organu odwoławczego, że nie można stwierdzić nieważności decyzji Wójta Gminy z [...].09.2000 r. z powodu upływu 5 lat od daty jej wydania oraz to, że przy ewentualnie wznowionym postępowaniu mogłaby zapaść decyzja wyłącznie odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej. Tym samym zaskarżona decyzja Kolegium Odwoławczego narusza zasady ogólne K.p.a. oraz art. 146 § 2 i art. 151 § 2 K.p.a. a to dlatego, że w sprawie nie zgromadzono dostatecznego materiału dowodowego a tym samym nie można ustalić, że przyjęty przez organ administracji stan faktyczny odpowiada stanowi rzeczywistemu. W decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie uwzględniono właściwych odległości od zabudowań na działce skarżących (działka nr 3), takich jak obora, stajnia, stodoła, zbiornik na gnojówkę, przybudówki. Wydając decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie uzyskano opinii inspektora nadzoru sanitarnego co do lokalizowania inwestycji w bliskiej odległości od zabudowań skarżących. Obiekty gospodarcze skarżących w ogóle nie zostały uwzględnione w projekcie graficznym załączonym przez wnioskodawcę do swojego wniosku przez co naruszono przepisy rozporządzeń z 26.09.2003 r. dotyczących oznaczeń i nazewnictwa w decyzji ustalającej warunki zabudowy i sposobu ustalania warunków zabudowy w przypadku braku planu miejscowego. Wadliwie ustalono, że odległość wjazdu na teren inwestycji od skrzyżowania drogi krajowej z drogą powiatową jest mniejsza niż 100 metrów. Po wydaniu w dniu 1.09.2000 r. decyzji teren działki nr 1 został podwyższony o około 1 metr i tej okoliczności nikt nie uwzględnił, a to może mieć znaczenie przy spływie wód. Naruszenie z art. 61 ust. 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżący upatrują o braku zgodności decyzji ustalającej warunki zabudowy z przepisami odrębnymi, którymi są przepisy wykonawcze do ustawy Prawo budowlane. Ponadto zgodnie z art. 54 ww. ustawy z 27 marca 2003 r. decyzja ustalająca warunki zabudowy winna określać warunki ochrony środowiska, zdrowia ludzi i ochrony interesów osób trzecich. Skarżący podnieśli również, że celowo pominięto ich jako strony w postępowaniu dotyczącym ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i do tej pory nie doręczono im decyzji dotyczącej ustalenia tych warunków. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wystąpiło do Wójta Gminy o szereg dokumentów pozwalających na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Ponadto decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu była niewykonalna w dniu jej wydania i ta niewykonalność ma charakter trwały, a niewykonalność polegała i polega na tym, że wykonanie tej decyzji wiązałoby się z dokonaniem czynu zabronionego niedozwolonego Kodeksem cywilnym, czyli wydaniem decyzji w wyniku przestępstwa. Naruszono przepisy Prawa budowlanego co stanowi w tej sprawie naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Sam skarżący nie uczestniczył w postępowaniu, a za stronę uznano nieżyjącą od 23 lat R. W. Ponadto decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest sprzeczna z planem miejscowym, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. w związku z art. 46 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Poza tym naruszono art. 40 ust. 4a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Jakakolwiek inwestycja na działce powinna nawiązywać do zabudowy już istniejącej i obowiązujące od 2003 r. przepisy określają tryb ustalania warunków zabudowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie skarżący J. S. w całości podtrzymał żądania, wnioski i wyjaśnienia zawarte w skardze a ponadto dodał, że sprzeczność z planem miejscowym obowiązującym w 2000 r. polega na tym, że plan ten pozwalał na lokalizowanie w jednostce urbanistycznej "M" jedynie przydomowych warsztatów, a nie motelu z restauracją. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: S. i J. S. w dniu 22 lutego 2008 r. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 21 stycznia 2008 r. Skarga została zatem wniesiona z zachowaniem ustawowego 30-dniowego terminu. Właściwym rzeczowo do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji tego samego organu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Właściwość miejscowa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w tej sprawie wynika stąd, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, którego decyzja została zaskarżona, ma siedzibę w K. Z art. 13 § 2 P.p.s.a. wynika, że do rozpoznania sprawy właściwym miejscowo jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Zgodnie z § 1 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. z 2003 r. Nr 72, poz. 652 z późn. zm.) obszar właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie obejmuje obszar Województwa Małopolskiego. W ocenie Sądu skarga jest niezasadna a zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja nie są obarczone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Przede wszystkim należy wskazać, iż przedmiotem tej sprawy było żądanie skarżących stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z [...] września 2000 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu W. C. i Z. G. dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "budowa motelu z restauracją wraz z infrastrukturą techniczną i parkingami wewnętrznymi na działce nr 1 i 2 w miejscowości G. wraz ze zjazdem na działkę z drogi powiatowej nr [...]". Z akt sprawy wynika, że już było prowadzone postępowanie z wniosku J. S. w zakresie stwierdzenia nieważności wyżej opisanej decyzji Wójta Gminy z [...].09.2000 r. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. utrzymało swoją poprzednią decyzję z [...] września 2002 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z [...] września 2000 r. Decyzja ta nadal pozostaje w obrocie prawnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z [...].12.2007 r. uznało, że w tej sprawie ma miejsce ochrona powagi rzeczy osądzonej tzw. res iudicata, to znaczy sytuacja, w której już raz rozstrzygnięto ostateczną decyzją o danej sprawie i wobec tego niedopuszczalnym byłoby ponowne prowadzenie postępowania zmierzającego do merytorycznej oceny zasadności kolejnego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Zgodnie bowiem z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. niedopuszczalnym jest ponowne orzekanie w sprawie zakończonej już ostateczną decyzją i gdyby organ administracyjny prowadził sprawę merytorycznie po raz drugi, to wówczas wystąpiłaby wada uzasadniająca stwierdzenie nieważności tej drugiej decyzji. W postępowaniu prowadzonym w ramach zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania na skutek żądania S. i J. S. wszczęło postępowanie, po czym wydało decyzję i jego umorzeniu powołując się wydanie w tej sprawie decyzji z [...].11.2002 r. oraz na okoliczność, że już wszczęte postępowanie winno być umorzone. Pogląd zaprezentowany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest zasadny. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu ustalenie, czy w dacie wydania danej decyzji była ona obarczona tak istotnymi wadami, które uzasadniałyby stwierdzenie jej nieważności. Wady te opisuje art. 156 § 1 K.p.a. W związku z tym dla oceny stanu faktycznego i prawnego w postępowaniu zmierzającym do stwierdzenia nieważności decyzji bierze się pod uwagę stan istniejący z daty wydania danej decyzji (w tej sprawie decyzji z [...].09.2000 r.). Chodzi bowiem o to, że zadaniem organów w postępowaniu mającym na celu stwierdzenie nieważności danej decyzji jest ustalenie, czy w dacie jej podejmowania była ona obarczona tak istotnymi wadami, o jakich mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Trafnie organ administracji przyjął w tej sprawie tożsamość spraw, a tym samym umorzył swoje postępowanie jako bezprzedmiotowe. Tożsamość spraw ma miejsce wówczas, gdy w sprawach występują te same podmioty, dotyczą one tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. Te wszystkie elementy zostały spełnione w tej sprawie. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...].11.2002 r. rozstrzygała o żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z [...].09.2000 r., a żądanie skarżących z 22 lipca 2007 r. dotyczy również stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z [...].09.2000 r. (tożsamość przedmiotu). Stan prawny w obu postępowaniach (zakończonych decyzją Kolegium Odwoławczego z [...].11.2002 r. i zaskarżoną w tej sprawie decyzją z 21.01.2008 r.) nie uległ zmianie. Wprawdzie od 11 lipca 2003 r. obowiązuje ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która uchyliła ustawę z 7 lipca 1994 r. o planowaniu przestrzennym, ale ta okoliczność nie miała żadnego znaczenia w tej sprawie. W postępowaniu bowiem dotyczącym żądania stwierdzenia nieważności danej decyzji bada się stan prawny z daty jej wydania, a nie zmianę stanu prawnego po dacie wydania takiej decyzji. Gdyby przyjąć w tym zakresie argumentację skarżących za zasadną, to wówczas praktycznie każda decyzja administracyjna mogłaby być uznana za nieważną, ponieważ prawo administracyjne cechuje się dużą dynamiką swojej regulacji i nie ma żadnej gwarancji, że wydając decyzję zgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, nie będzie ona sprzeczna z ustawą, która weszła w życie po wydaniu tej decyzji (np. po 4 latach od daty wydania takiej decyzji). Również w tej sprawie ma miejsce niezmieniony stan faktyczny w obu sprawach (zakończonych decyzją z [...].11.2002 r. i 21.01.2008 r.), przy czym stan faktyczny dotyczy postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy z [...].09.2000 r. Zgodnie z art. 145 P.p.s.a. sąd uwzględnia skargę wówczas, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie każde więc naruszenie prawa uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji, a przy tym w tej sprawie zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzją tego samego organu nie zawierają wady uzasadniającej wyeliminowanie tych decyzji z obrotu prawnego. Sąd nie ustosunkował się do zarzutów skargi, ponieważ nie dotyczą one kwestionowania zasadności wydania decyzji w zakresie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...].09.2000 r., ale sprowadzają się do merytorycznych zarzutów dotyczących tejże decyzji z [...].09.2000 r. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że w tej sprawie skargę należało, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalić.