II SA/Kr 1670/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Małgorzata Łoboz Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Myślenicach na uchwałę nr 285/XXXIV/2017 Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 31 marca 2017 r. w sprawie: przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Myślenice w 2017 roku. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Prokurator Rejonowy w Myślenicach wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr 285/XXXIV/2017 Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 31 marca 2017r., w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Myślenice w 2017 roku, w zakresie obejmującym brak wskazania konkretnego lekarza weterynarii, zapewniającego całodobową opiekę, weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, brak wskazania konkretnego gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, brak wskazania konkretnego podmiotu odławiającego bezdomne zwierzęta, a także w zakresie § 9 pkt 7 uchwały, w którym nałożono na właścicieli oraz inne osoby, pod których opieką zwierzęta dotąd trwale pozostawały i zostały umieszczone w schronisku poprzez wyłapywanie, obowiązek pokrycia kosztów wyłapania, umieszczenia i utrzymania w schronisku. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 11a ust. 2 pkt. 3, 7, 8 i art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (Dz. U. 2013.856). Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę, skarżony organ wniósł o jej oddalenie z wyjątkiem uwzględnienia naruszenia art. 11a ust. 2 pkt. 7 ustawy o ochronie zwierząt (brak wskazania konkretnego gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich). Wg organu art. 11a ust. 2 pkt. 3 nie nakazuje wskazania konkretnego podmiotu odławiającego, gdyż zawiera stwierdzenie odławianie bezdomnych zwierząt, zatem podanie w uchwale 3-ch podmiotów – przeszkolony pracownik, Straż Miejską oraz pracowników schroniska realizuje te wymagania. Z kolei art. 11 ust. 2 pkt 8 ustawy został zrealizowany gdyż nie nakłada on obowiązku wskazania konkretnego lekarza weterynarii, a w uchwale odwołano się do umów z zakładami leczniczymi świadczącymi takie usługi weterynaryjne. Natomiast w zakresie § 9 pkt 7 uchwały, w którym nałożono na właścicieli oraz inne osoby, pod których opieką zwierzęta dotąd trwale pozostawały i zostały umieszczone w schronisku poprzez wyłapywanie, obowiązek pokrycia kosztów wyłapania, umieszczenia i utrzymania w schronisku, oparto się na art. 7 ust. 4 oraz art. 33a ust. 3 pkt 2 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała nr 285/XXXIV/2017 Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 31 marca 2017r., w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Myślenice w 2017 roku. Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5, art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. t.j.). Zgodnie z tymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowe. Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. W pierwszym rzędzie należy rozważyć, czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a tym samym, czy skarga jest dopuszczalna. Orzecznictwo nie jest w tym zakresie jednolite, jednak w ostatnim czasie wyraźnie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14.06.2017 r. sygn. II OSK 1001/17. Pogląd ten zaprezentowany został również w następujących wyrokach NSA: z dnia 13.03.2013r., sygn. II OSK 37/13, z dnia 2.02.2016 r., sygn. II OSK 3051/15, z dnia 30.03.2016 r., sygn. II OSK 221/16, z dnia 12.10.2016 r., sygn. II OSK 3245/14. Program programu opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Systemowo poprawna, a celowościowo jedynie właściwa jest taka wykładnia przepisu art. 11a omawianej ustawy, która odczytuje zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego. (por. J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r., Nr 4, s. 44). Fakt, że określony program zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 37/13). Uchwała objęta skargą skierowana została do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone w tym Programie zadania. Jej postanowienia mają zatem charakter generalny, gdyż określenie podmiotów realizujących Program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób w nim przewidziany i oddać zwierzę do właściwego schroniska czy zawieźć poszkodowane zwierzę w wypadku drogowym do lekarza weterynarii. Skoro zaś uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, winna być, jako akt prawa miejscowego, zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Jest to warunek konieczny do jej wejścia w życie. Brak wykonania obowiązku prawidłowej publikacji aktu normatywnego jest równoznaczny z istotnym naruszeniem prawa, akt taki nie może bowiem wiązać adresatów utworzonymi w nim normami prawnymi i nie odnosi skutku prawnego. Takie tez stanowisko prezentowane jest w WSA w Krakowie np. wyrok sygn. II SA/Kr 221/16, II SA/Kr 105/16, II SA/Kr 153/16, II SA/Kr 398/16. Dlatego też uznać należy, że skarga jest dopuszczalna. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały na wstępie przytoczyć należy treść przepisu art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, w jego brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały. Zgodnie z nim (ust.1) Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W myśl 2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Zgodnie z ust. 3 program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. Z kolei ust. 3a stanowi, iż program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają. Ust. 4 wprowadza zasadę, iż realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Natomiast ust. 5 wskazuje, iż program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Następne ust. 6-7 dotyczą projektu - projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania: 1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii; 2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy; 3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy. Ust. 8 stanowi, że podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu. Z powyższego wynika zatem, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w ust. 2 pkt 1 – 8 i ust. 5 art. 11a, fakultatywny określony został w ust. 3 i 3a, a obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3 – 6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. W ocenie Sądu Załącznik do zaskarżonej uchwały jedynie częściowo wypełnia obligatoryjne zadania nałożone na gminę, a w znaczącej części zawiera wyłącznie cele gminy, deklaracje oraz regulacje pozorujące jedynie przyjęcie przez radę gminy programu. Odnosząc się do skargi wskazać należy, iż zasadny jest zarzut naruszenia art. 11a ust. 2 pkt. 3 ustawy o ochronie zwierząt przez niewskazanie, pomimo takiego obowiązku ustawowego, konkretnego podmiotu odławiającego bezdomne zwierzęta. Tymczasem Rada Miejska w Myślenicach w § 9 Programu zaskarżonej uchwały nie wskazała, jaki podmiot będzie zajmował się odławianiem bezdomnych zwierząt, wskazując jedynie w §1 pkt."2 uchwały, iż za schronisko należy rozumieć Schronisko dla Bezdomnych Zwierząt w Nowym Targu, bez wskazania adresu tej placówki. Z kolei w § 2 ust. 2 zamieszczono zapis, iż realizatorami Programu są, między innymi Schronisko dla Bezdomnych Zwierząt w Nowym Targu lub inne, z którym zawarto stosowną umowę. Zapis tego rodzaju pozostawia zbyt dużą swobodę w jego interpretacji, jest nieprecyzyjny. Ponadto, Rada Miejska w Myślenicach powinna wskazać konkretne gospodarstwo rolne w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, podczas gdy w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi brak jest tego typu uregulowań. W § 9 ust. 8 uchwały, stwierdza się, iż bezdomne zwierzęta gospodarskie przewożono są do gospodarstwa rolnego, o którym mowa w § 6 ust. 2 Programu. Przepis do którego jest odniesienie z kolei stwierdza, iż konkretne gospodarstwo wskazuje każdorazowo urząd. Wskazanie takie jest nieuprawnione bo stanowi przepis blankietowy. Ponadto w Programie powinny się znaleźć uregulowania wskazujące na lekarza weterynarii, zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W przedmiotowym programie brak jest tego typu uregulowań. Rada Miejska w Myślenicach niezasadnie wprowadziła w ocenie Sądu w § 9 ust. 7 programu, postanowienia dotyczące obowiązku pokrycia kosztów wyłapania zwierząt. Wprowadzając powyższe uregulowanie, naruszono art. 11 a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, tym samym przekraczając granice upoważniania ustawowego. Z art. 11 ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt nie wynika takie upoważnienie dla Rady Miejskiej w Myślenicach. Przepis ten stanowi, że program zawiera wskazanie środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt winien zawierać konkretne i jednoznaczne wskazania co do sposobu realizacji ujętych w nim zadań. Mając na względzie treść przywołanych regulacji oraz orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie należy stwierdzić, że zawarte w Programie regulacje nie wypełniaj ą delegacji ustawowej, bowiem brak jest wskazanego konkretnego gospodarstwa rolnego mającego zapewnić miejsce dla zwierząt gospodarskich, konkretnego lekarza weterynarii zapewniającego całodobową opiekę oraz podmiotu odławiającego bezdomne zwierzęta. Podkreślenia wymaga okoliczność, że wymóg zapewnienia opieki może być realnie spełniony tylko i wyłącznie w sytuacji gdy zostanie wskazany konkretny podmiot ją zapewniający. Niezależnie od zarzutów skargi należy wskazać, że § 13 załącznika narusza art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt z uwagi na wadliwe wskazanie ogólne wysokości środków pieniężnych służących realizacji zadań określonych w Programie, gdyż brak zapewnienia środków finansowych na określone zadanie, obligatoryjnie wskazane w ustawie, w praktyce może oznaczać brak możliwości realizacji takiego zadania. Skoro ustawodawca wskazał w sposób enumeratywny te elementy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, które są niezbędne w uchwale regulującej przedmiotową kwestię, w tym zawarł w analizowanym przepisie bezwzględny wymóg określenia wysokości i sposobu wydatkowania z nim związanych środków, to wskazana kwota na opiekę winna być rozdysponowana na poszczególne zadania a nie globalnie. Nadto naruszono art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, który nakazywał ogłosić zaskarżoną uchwałę jako akt prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a nie jak stanowił § 3 tej uchwały tj. rozplakatowaniu w miejscu publicznym, na stronie internetowej i w gazecie. W konkluzji stwierdzić należy, że organ podejmując uchwałę w przedmiocie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w art. 11a ust. 2 i ust. 5 w/w ustawy. Jest on zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności całości uchwały. Ta bowiem musi zawierać wszystkie elementy wskazane w ustawie. W oparciu o powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.