II SA/Kr 1679/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2025 r. sprawy ze skargi J. W. na czynność Burmistrza Rabki – Zdroju w przedmiocie włączenia do gminnej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej nieruchomości położonej przy [...] w R. oddala skargę. II SA/Kr 1679/24 UZASADNIENIE 20 listopada 2024 r. J. W. wywiódł skargę na dokonaną przez Burmistrza Rabki-Zdrój czynność włączenia budynku mieszkalnego położonego przy [...] w R. do Gminnej Ewidencji Zabytków. W skardze wniósł o stwierdzenie bezskuteczności czynności i zasądzenie kosztów postępowania sądowego (w tym kosztów zastępstwa procesowego), zarzucając przy tym naruszenie: 1) art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r. (sygn. akt P 12/18) przez ograniczenie prawa własności nieruchomości przez ujęcie jej jako zabytku nieruchomego w GEZ bez zapewnienia właścicielom udziału w procedurze; 2) art. 22 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z § 18 rozporządzenia MKiDN z dnia 26 maja 2011 r. przez bezpodstawne i dowolne uznanie za zabytek budynku, który nie ma cech zabytku, a także przez włączenie karty adresowej do GEZ bez sprawdzenia, czy dane w niej zawarte są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym oraz czy budynek spełnia przesłanki definicji zabytku (brak stosownej dokumentacji); 3) art. 31 ust. 2 i 3 w zw. z art. 64 ust. 13 Konstytucji RP przez dopuszczenie ograniczenia własności mimo braku przyczyny uzasadniającej takie ograniczenie i przy zaniechaniu wyjaśnienia, czy przyczyna taka w istocie wystąpiła oraz przez brak wyważenia interesu indywidualnego właścicieli nieruchomości z interesem publicznym zgodnie z zasadą proporcjonalności, a tym samym arbitralne przyznanie prymatu ochronie zabytków nad ochroną własności. W uzasadnieniu skargi podniósł, że w dniu zakupu nieruchomości (21 października 2024 r.) dowiedział się, że znajdujący się na niej budynek jest ujęty w GEZ, zaś 30 października 2024 r. wezwał Burmistrza do usunięcia naruszenia prawa oraz udostępnienia informacji publicznej w zakresie daty i formy wpisania budynku do GEZ, co pozostało bez odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Rabki-Zdrój wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazał, że sporny budynek został włączony do sporządzonej w 2007 r. GEZ jako znajdujący się w WEZ (art. 22 ust. 5 pkt 2 u.o.z.o.z.) na podstawie wykazu z 12 czerwca 2002 r. GEZ została przekazana 27 lutego 2008 r. do WUOZ, gdzie została przyjęta bez uwag. Następnie została przyjęta zarządzeniem Burmistrza z 25 maja 2015 r. Dodanie § 18a w rozporządzeniu MKiDN z dnia 26 maja 2011 r. spowodowało konieczność aktualizacji ewidencji. W dniu 7 maja 2020 r. Burmistrz zawiadomił właścicieli i osoby zainteresowane o zamiarze przeprowadzenia aktualizacji GEZ oraz możliwości składania wniosków i uwag. 10 lutego 2021 r. Burmistrz zawiadomił o zamiarze sporządzenia nowych kart adresowych zabytków znajdujących się w GEZ. W kwietniu 2021 r. Burmistrz poinformował o zamiarze włączenia kart adresowych zabytków, sporządzeniu nowych kart adresowych zabytków znajdujących się w GEZ i zakończeniu prac aktualizacyjnych. Zawiadomienia były umieszczone na stronie internetowej Urzędu oraz BIP. Zawiadomieniem z 22 kwietnia 2021 r. ówczesny właściciel budynku został poinformowany o sporządzeniu nowej karty adresowej zabytku i zamiarze włączenia nowej karty adresowej zabytku do GEZ (fikcja doręczenia po dwukrotnej awizacji – 12 maja 2021 r.). W trakcie aktualizacji GEZ właściciel budynku nie złożył uwag, ani wniosku o wyłączenie budynku z GEZ. Burmistrz zakończył aktualizację GEZ zarządzeniem z 2 sierpnia 2021 r. Wniosek właściciela budynku z 2 grudnia 2021 r. o wyłączenie z GEZ został negatywnie zaopiniowany przez MWKZ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej też jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. W niniejszej sprawie 30 dniowy termin do wniesienia skargi został zachowany. Włączenie karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 pkt. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1292 – dalej też jako u.o.z.), w zw. z § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 56) – dalej też jako "rozporządzenie" - jest czynnością organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. uzasadnienie do postanowienia NSA z dnia 18 maja 2021 roku, sygn. II OZ 218/21). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przychyla się do stanowiska wyrażanego w orzecznictwie, że czynność wpisania karty obiektu do ewidencji zabytków, w odróżnieniu od wpisania zabytku do rejestru zabytków nie ma jurysdykcyjnego charakteru, a kontrola legalności działania organu sprowadzać się powinna do badania zgodności tego działania jedynie z przepisami administracyjnego prawa materialnego. Działanie organu stanowi w takim przypadku czynność o charakterze materialno-technicznym z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, zaskarżalną do sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Art. 3 pkt 1 u.o.z. definiuje "zabytek" jako nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Zgodnie z art. 22 ust. 2 u.o.z., wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa. Z kolei przepis art. 22 ust 5 pkt. 2 tej ustawy stanowi, że w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte "inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków". W podobnej sprawie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14.02.2024 r., sygn. II OSK 1166/21: "czynność włączenia do gminnej ewidencji karty adresowej zabytku uprzednio wpisanego do ewidencji wojewódzkiej, jest czynnością związaną, pochodną w stosunku do czynności włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków i niezależną od ocen wójta (burmistrza, prezydenta miasta) co do zabytkowego charakteru przedmiotu wpisu do ewidencji. W sytuacji, gdy wojewódzki konserwator zabytków włączy kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, to bezwzględnym obowiązkiem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest sporządzenie karty adresowej tego zabytku i włączenie jej do gminnej ewidencji zabytków. W związku z tym w istocie kontrola legalności zastosowania art. 22 ust. 5 pkt 2 uozoz ma charakter formalny i nie polega na wtórnym merytorycznym weryfikowaniu przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) miasta, czy poszczególne obiekty spełniają przesłankę uznania za zabytek. Przy czym w ramach niniejszej sprawy nie podlegała badaniu legalność czynności włączenia obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków. W konsekwencji ujęcie w gminnej ewidencji zabytków spornego obiektu nie może być traktowane jako naruszenie art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1-4 w zw. z art. 2, art. 8 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 17 Karty Praw Podstawowych UE. Zaskarżona czynność stanowi bowiem konsekwencje ujęcia nieruchomości w wojewódzkiej ewidencji zabytków i wszelkie konsekwencje dotyczące ingerencji w prawa majątkowe skarżącego dotyczą tej czynności. Czynnością stanowiącą ingerencję w prawo własności jest ujęcie nieruchomości w wojewódzkiej ewidencji zabytków. W ramach skargi na tę czynność dokonywana jest sądowa ocena legalności ograniczenia własności. Przedmiotem skargi może być również odmowa wykreślenia przez organ konserwatorski z tej ewidencji. Właściciel może skorzystać zatem z pełnej ochrony swoich konstytucyjnych praw kierując skargę przeciwko tym czynnościom." Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten w całości podziela. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że zaskarżona czynność powiązana jest z ujęciem budynku mieszkalnego zlokalizowanego w R. przy [...] w Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków (pismo MWKZ z dnia 17 stycznia 2022 r. , k. 49 akt adm.) i wbrew twierdzeniom skargi czynność ta nie nastąpiła na podstawie art. 22 ust. 5 pkt. 3 ale na podstawie art. 22 ust. 5 pkt. 2 ustawy o ochronie zabytków. Nadto z załączonych do odpowiedzi na skargę dokumentów (akt sprawy) wynika, że dochowana została procedura związana z aktualizacją i włączeniem karty zabytku do gminnej ewidencji zabytków. Skarżący jest właścicielem nieruchomości, na której znajduje się zabytek od dnia 21 października 2024r., natomiast wszelkie czynności związane z zawiadomieniami Burmistrz Miasta Rabka Zdrój wykonywał wobec poprzedniej właścicielki – B. S., która była właścicielką nieruchomości do dnia 8 maja 2023 r. (co wynika z publicznie dostępnej treści księgi wieczystej nr [...], z urzędu zbadanej przez Sąd). Zawiadomienie z dnia 22 kwietnia 2021 r. o zamiarze włączenia karty adresowej zabytku, o sporządzeniu nowej karty adresowej zabytku znajdującej się w Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta i Gminy Rabka Zdrój zostało wysłane przez Burmistrza na adres B. S. ustalony na podstawie ewidencji gruntów i budynków, jednak korespondencja ta nie została przez właścicielkę podjęta i po dwukrotnym awizowaniu została zwrócona do adresata (k. 29-31 akt adm.). Niezależnie od tego w dniu 2 grudnia 2021 r. B. S. zwracała się do Burmistrza o wyłączenie zabytku nieruchomego z GEZ, Burmistrz przekazał zatem pismo B. S. Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków, gdyż wyłączenie takie wymagałoby zgody tego organu (k. 48 a. adm.). WKZ pismem z dnia 17 stycznia 2022 r. (k. 49) negatywnie zaopiniował wykreślenie zabytku z GEZ, szczegółowo uzasadniając jego walory, istniejące nadal pomimo złego stanu technicznego. Nie jest też zatem tak, że ówczesny właściciel nieruchomości nie był świadomy toczącej się procedury aktualizacji gminnej ewidencji zabytków Miasta i Gminy Rabka Zdrój. Natomiast to, czy informacja ta została przekazana nabywcy – skarżącemu, nie ma dla rozpoznania niniejszej sprawy znaczenia. Zarzuty skargi okazały się zatem nieuzasadnione i wobec powyższego skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.