II SA/Kr 1685/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Krakowie B.K. w dniu 25 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Zarządu Miejskiego w Świątnikach Górnych z dnia 15 stycznia 2002 r. Nr 772/2002 w przedmiocie ustalenia opłaty za korzystanie z wodociągu gminnego i urządzeń kanalizacyjnych stwierdza zaskarżonej nieważność uchwały. Wojewoda Małopolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr 772/2002 Zarządu Miejskiego w Świątnikach Górnych z dnia 15 stycznia 2002r. w sprawie ustalenia opłaty za korzystanie z wodociągu gminnego i urządzeń kanalizacyjnych. Wojewoda domagał się stwierdzenia jej nieważności w całości, ewentualnie z ostrożności procesowej o orzeczenie o jej niezgodności z prawem. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, w tym w szczególności przywołanego jako jej podstawę prawną art. 30 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, że 29 września 1995r. Rada Gminy Świątniki Górne podjęła uchwałę Nr XIII/103/95 w sprawie ustalenia zasad i trybu korzystania z wodociągu gminnego. Jako podstawę prawną przedmiotowej uchwały przywołano art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie terytorialnym. W przedmiotowej uchwale ustanowiono m.in. obowiązek uiszczenia opłaty za korzystanie z wodociągu gminnego w przypadku, gdy mieszkańcy wyrażający chęć przyłączenia nie uczestniczyli w inicjatywie społecznej budowy sieci wodociągowej (komitet społeczny). W § 5 przedmiotowej uchwały postanowiono, iż mieszkańcy, którzy nie uczestniczyli w inicjatywie społecznej budowy sieci wodociągowej (komitet społeczny) mogą korzystać z wodociągu gminnego pod warunkiem, że wpłacą na rzecz modernizacji i rozbudowy ZGK kwotę 1250 zł, wyrażą zgodę na dokonanie przyłącza do wodociągu gminnego oraz zawrą umowę z ZGK o dostawę wody. Rada Gminy upoważniła Zarząd Gminy do corocznej waloryzacji kwoty określonej w § 5 pkt 1, nie więcej jednak niż o wskaźnik wzrostu cen ogłoszony przez GUS za III kwartał roku poprzedniego. Na podstawie przywołanej uchwały - Zarząd Miejski w Świątnikach podjął m. in. uchwałę Nr 772/2002 z 15 stycznia 2002r. w sprawie ustalenia opłaty za korzystanie z wodociągu gminnego i urządzeń kanalizacyjnych. Uchwała zawierała następujące postanowienia: • Mieszkańcy, którzy nie uczestniczyli w inicjatywie społecznej budowy sieci wodociągowej (komitet społeczny), mogą korzystać z wodociągu gminnego pod warunkiem, że wpłacą na rzecz modernizacji i rozbudowy ZGK kwotę 2.200 zł i zawrą umowę z ZGK o dostawę wody; • Mieszkańcy, którzy nie uczestniczyli w inicjatywie społecznej budowy sieci kanalizacyjnej (komitet społeczny), mogą korzystać z urządzeń kanalizacyjnych pod warunkiem, że wpłacą na rzecz modernizacji i rozbudowy ZGK kwotę 2.200 zł i zawrą umowę z ZGK o korzystanie z urządzeń kanalizacyjnych. W ocenie Wojewody Małopolskiego zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, gdyż jej adresatami byli wszyscy mieszkańcy, którzy nie uczestniczyli w inicjatywie społecznej budowy sieci wodociągowej i budowy sieci wodociągowej, a chcieliby korzystać z wodociągu gminnego, czy też urządzeń kanalizacyjnych. Ponadto uchwała nakazywała ww. podmiotom określone zachowanie, czyli obowiązek uiszczenia wskazanej w uchwale kwoty - jako jeden z warunków przyłączenia do wodociągu gminnego czy możliwości skorzystania z urządzeń kanalizacyjnych. Zatem adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Wreszcie uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Dlatego, zdaniem Wojewody, zaskarżona uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny, co przemawia za zakwalifikowaniem jej do aktów prawa miejscowego i znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W ocenie Wojewody Małopolskiego zaskarżona uchwała została podjęta z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie bez podstawy prawnej i na podstawie delegacji zawartej w uchwale, także podjętej z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ organ wykonawczy nie miał kompetencji do podejmowania tego typu uchwał o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Jak wynika bowiem z brzmienia art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, organ wykonawczy, czyli zarząd gminy, ma z zasady jedynie kompetencje wykonawcze. Jeżeli więc nie istnieje przepis prawa, który wprost stanowi o możliwości regulowania danej kwestii normatywnej przez organ wykonawczy, czy też o możliwości scedowania danej kompetencji prawodawczej przysługującej organowi stanowiącemu na organ wykonawczy, organ wykonawczy nie może jedynie na podstawie delegacji wynikającej z uchwały organu stanowiącego i jak w tym przypadku postanowień art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym podejmować uchwał o charakterze aktów prawa miejscowego. Wojewoda wskazał, że w ściśle określonych sytuacjach, tj. np. w przypadku konieczności wydania przepisów porządkowych - zarząd gminy mógł wydać przepisy gminne w formie zarządzenia, które dodatkowo dla swojej skuteczności winny być zatwierdzone na najbliższej sesji rady (art. 41 ustawy). Wojewoda zarzucił, że zaskarżona uchwała nie tylko nie mogła być wydana na podstawie delegacji zawartej w uchwale Rady Gminy, lecz także sama Rada Gminy nie miała kompetencji do ustalenia wysokości opłat określonych w przedmiotowej uchwale, a tym bardziej cedować takiej kompetencji na organ wykonawczy. Wojewoda zaznaczył również, że przywołana uchwała Rady Gminy Świątniki Górne określała wysokość opłaty jaką mieszkańcy musieli wnieść za możliwość korzystania z wodociągu gminnego z delegacją dla Zarządu Miejskiego do corocznej waloryzacji tej kwoty, zaś kwestionowana uchwała Zarządu określa wysokość opłat za możliwość korzystania z wodociągu gminnego i urządzeń kanalizacyjnych. Cedowanie bez wyraźniej podstawy prawnej kompetencji do decydowania o tak istotnych dla ogółu mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego kwestiach, narusza również przepis art. 7 i art. 2 Konstytucji RP, ponieważ na mocy zakwestionowanej uchwały nastąpiło nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji osób, które zostały podzielone na grupy. Pierwsza obejmowała osoby, które dobrowolnie uczestniczyły w komitetach społecznych budowy sieci wodociągowej i kanalizacyjnej i partycypowały w przysporzeniu majątkowym na rzecz gminy, druga obejmowała osoby, które co prawda nie uczestniczyły dobrowolnie w komitetach społecznych, lecz zostały obciążone obowiązkiem zapłaty za możliwość korzystania z ww. urządzeń. W ocenie Wojewody opłata na rzecz modernizacji i rozbudowy ZGK ma charakter jednostronnie nałożonej na mieszkańców daniny publicznej i żaden z przepisów prawnych nie uprawniał organów jednostek samorządu terytorialnego do nakładania takich opłat, tym bardziej, że art. 84 Konstytucji stanowi, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Wojewoda podkreślił, że podstawy takiej nie można doszukiwać się w ustawie o samorządzie gminnym, Prawie wodnym, czy też art. 5 ustawy z 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ani art. 4 ust. 1 ustawy z 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej. W odpowiedzi na skargę, Burmistrz Miasta i Gminy Świątniki Górne wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz oddalenie skargi w całości. Wskazał, że przychyla się do stanowiska Wojewody, iż kwestionowana uchwała ze względu na materię, którą normuje oraz zawarte w niej normy winna zostać zaliczona do aktów prawa miejscowego. Jednakże skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a przedstawiony w niej stan faktyczny nie jest pełny, ponieważ zaskarżona uchwała Zarządu Miejskiego w Świątnikach Górnych utraciła moc prawną, ponieważ uchwała Nr XXXIV/187/2005 Rady Miejskiej w Świątnikach Górnych z 31 marca 2005r. uchyliła uchwałę Nr Xlll/103/95 Rady Gminy Świątniki Górne z dnia 29 września 1995r. Zatem zaskarżona uchwała Zarządu Miejskiego w Świątnikach Górnych także utraciła moc, pomimo braku jej wyraźnego uchylenia, gdyż została wydana na podstawie upoważnienia wynikającego właśnie z uchylonej uchwały Nr XIII/103/95 Rady Gminy Świątniki Górne z dnia 29 września 1995r. Zdaniem Burmistrza stwierdzenie nieważności uchwały, jak i stwierdzenie jej niezgodności z prawem może być orzekane wyłącznie wobec aktów normatywnych, które do chwili wydania wyroku nie utraciły jeszcze swojej mocy prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje: Sprawa została rozpatrzona w postępowaniu uproszczonym. Stosownie do treści art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "ppsa", Sąd może rozpoznać sprawę w tym trybie (zgodnie z art. 120 ppsa na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego) w sytuacji, gdy strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Świątniki Górne wniósł o skierowanie sprawy do rozstrzygnięcia w trybie uproszczonym. Wojewoda Małopolski w piśmie z 24 listopada 2011r. wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy w tym trybie. Także Prokurator Okręgowy, który zgłosił swój udział w sprawie, pismem z dnia 20 grudnia 2011r. wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że nie jest wyłączona możliwość kontroli zaskarżonej uchwały z uwagi na fakt, że uchwała ta utraciła moc prawną w związku z uchyleniem przez uchwałę Rady Gminy Świątniki Górne z 31 marca 2005r. uchwały Rady Gminy Świątniki Górne z dnia 29 września 1995r., która z kolei zawierała upoważnienie dla Zarządu Miejskiego do wydania zaskarżonej niniejszą skargą uchwały. Ewentualne uchylenie uchwały nie może mieć znaczenia dla dopuszczalności dokonania jej kontroli sądowoadministracyjnej. Konieczne jest bowiem rozróżnienie skutków prawnych uchylenia aktu od skutków, jakie wiążą się ze stwierdzeniem jego nieważności. Uchylenie uchwały przez organ gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Inne będą zatem konsekwencje dla czynności prawnych podjętych na podstawie uchwały uchylonej, a inne dla uchwały, co do której stwierdzono nieważność. Zatem fakt, że dana uchwała nie obowiązuje już na danym terenie, nie wyłącza możliwości jej skontrolowania pod względem zgodności z prawem i stwierdzenia jej nieważności. Akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Powszechnie wskazuje się, że akty prawa miejscowego charakteryzują następujące cechy: 1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania; 2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów; 3) normatywny charakter. Zawierają wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia; 4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie, (por. wyrok WSA w Krakowie z 21 lutego 2011r., sygn. akt II SA/Kr 1453/10) W ocenie Sądu zaskarżona uchwała posiada wszystkie wskazane wyżej cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Adresatem tej uchwały są wszystkie osoby nazwane w uchwale "mieszkańcami, którzy ..." i uchwała ta nakazuje im określone zachowanie, czyli obowiązek uiszczenia wskazanej w uchwale kwoty w zamian za możliwość korzystania z wodociągu gminnego, czy też urządzeń kanalizacyjnych. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie, zaś uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Ponadto zaliczenie zaskarżonej uchwały do aktów prawa miejscowego stanowiło okoliczność bezsporną między stronami. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała została podjęta bez podstawy prawnej, a do tego przez organ wykonawczy gminy, któremu ustawodawca nie przyznał uprawnień do stanowienia aktów prawa miejscowego. Ani w dacie wydania tej uchwały ani obecnie organy gmin nie mają kompetencji do wydawania aktów prawa miejscowego (aktów powszechnie obowiązujących) w sprawie opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej, należącej do mienia komunalnego. Podstawy takiej nie ma zarówno w ustawie o samorządzie gminnym ani w ustawach szczegółowych. Zasadą konstytucyjną jest zaś to, że akt prawa miejscowego może być wydany wyłącznie na podstawie upoważnienia ustawowego. Sąd w całej rozciągłości podziela zatem rozważania prawne przedstawione w tym zakresie w skardze. Takie stanowisko jest również konsekwentnie prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (np. wyrok WSA w Lublinie z dnia 9 marca 2007r., sygn. akt II SA/Lu 965/06, Lex Omega nr 475567; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2004r., sygn. akt OSK 821/04; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007r., sygn. akt II SA/Wr 745/06; wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 maja 2008r., sygn. akt III SA/Kr 842/07; wyrok NSA z dnia 17 maja 2002r., sygn. akt I SA 2793/01). Ponadto Sąd wziął pod uwagę art. 94 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, który znosi czasowe ograniczenie eliminowania uchwał z obrotu prawnego w stosunku do uchwał będących aktami prawa miejscowego. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych Sąd uznał, że zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego wydana została bez podstawy prawnej, a zatem jest sprzeczna z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 zd.1 ustawy o samorządzie gminnym. Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 147 § 1 ppsa w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.