II SA/Kr 1705/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Myślenicach na uchwałę Rady Gminy Lubień z dnia 28 marca 2017 r. nr XXVII/216/2017 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt" na terenie Gminy Lubień w roku 2017 stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Prokurator Rejonowy w Myślenicach wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XXVII/216/2017 Rady Gminy Lubień z dnia 28 marca 2017r., w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Gminy Lubień w 2017 roku, w zakresie obejmującym brak wskazania konkretnego lekarza weterynarii, zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt oraz braku wskazania konkretnego podmiotu odławiającego bezdomne zwierzęta zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 11a ust. 2 pkt. 3 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (Dz. U. 2013.856), poprzez niewskazanie, pomimo takiego obowiązku ustawowego, konkretnego podmiotu odławiającego bezdomne zwierzęta, - art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy o ochronie zwierząt, poprzez niewskazanie, konkretnego lekarza weterynarii, zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi podkreślono, iż jednym z obligatoryjnych elementów, który powinna zawierać uchwała Rady Gminy, jest regulacja w zakresie wskazania konkretnego podmiotu odławiającego bezdomne zwierzęta. Tymczasem Rada Gminy Lubień w § 4 ust. 4 Programu zaskarżonej uchwały wskazała jedynie, iż odławianiem bezdomnych zwierząt na terenie gminy Lubień zajmuje się upoważniony pracownik przy pomocy służby weterynaryjnej oraz pracownika schroniska dla bezdomnych zwierząt z Nowego Targu. Rada Gminy Lubień powinna wskazać konkretny podmiot odławiający bezdomne zwierzęta. W Programie powinny się znaleźć uregulowania wskazujące na konkretnego lekarza weterynarii, zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W przedmiotowym programie w § 4 ust. 6 programu wskazano jedynie, że zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt bezdomnych będzie realizować lekarz weterynarii prowadzący zakład leczniczy dla zwierząt w Myślenicach. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której wypełnienie obowiązku wynikającego z art. 11a ust. 2 pkt 3 i 8 ustawy, uzależnione będzie od ewentualnego wyrażenia zgody przez lekarza weterynarii czy reprezentanta podmiotu odławiającego. W odpowiedzi na skargę, skarżony organ wniósł o jej oddalenie w całości. Wskazał, że obowiązek wskazania konkretnego lekarza dotyczy jedynie odławiania zwierząt gospodarskich w postaci wskazania konkretnego gospodarstwa rolnego do umiejscowiania zwierząt co wprost wynika z art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy o ochronie zwierząt, co w uchwale wypełniono Zatem przepisy nie nakazują wskazywania w Programie opieki nad zwierzętami innymi niż gospodarskie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała nr XXVII/216/2017 Rady Gminy Lubień z dnia 28 marca 2017r., w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Gminy Lubień w 2017 roku. Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5, art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. t.j.). Zgodnie z tymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowe. Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. W pierwszym rzędzie należy rozważyć, czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a tym samym, czy skarga jest dopuszczalna. Orzecznictwo nie jest w tym zakresie jednolite, jednak w ostatnim czasie wyraźnie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14.06.2017 r. sygn. II OSK 1001/17. Pogląd ten zaprezentowany został również w następujących wyrokach NSA: z dnia 13.03.2013r., sygn. II OSK 37/13, z dnia 2.02.2016 r., sygn. II OSK 3051/15, z dnia 30.03.2016 r., sygn. II OSK 221/16, z dnia 12.10.2016 r., sygn. II OSK 3245/14. Program programu opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Systemowo poprawna, a celowościowo jedynie właściwa jest taka wykładnia przepisu art. 11a omawianej ustawy, która odczytuje zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego. (por. J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r., Nr 4, s. 44). Fakt, że określony program zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 37/13). Uchwała objęta skargą skierowana została do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone w tym Programie zadania. Jej postanowienia mają zatem charakter generalny, gdyż określenie podmiotów realizujących Program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób w nim przewidziany i oddać zwierzę do właściwego schroniska czy zawieźć poszkodowane zwierzę w wypadku drogowym do lekarza weterynarii. Skoro zaś uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, winna być, jako akt prawa miejscowego, zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Jest to warunek konieczny do jej wejścia w życie. Brak wykonania obowiązku prawidłowej publikacji aktu normatywnego jest równoznaczny z istotnym naruszeniem prawa, akt taki nie może bowiem wiązać adresatów utworzonymi w nim normami prawnymi i nie odnosi skutku prawnego. Takie tez stanowisko prezentowane jest w WSA w Krakowie np. wyrok sygn. II SA/Kr 221/16, II SA/Kr 105/16, II SA/Kr 153/16, II SA/Kr 398/16. Dlatego też uznać należy, że skarga jest dopuszczalna. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały na wstępie przytoczyć należy treść przepisu art. 11 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, w jego brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały. Zgodnie z nim (ust.1) Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W myśl 2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Zgodnie z ust. 3 program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. Z kolei ust. 3a stanowi, iż program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają. Ust. 4 wprowadza zasadę, iż realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Natomiast ust. 5 wskazuje, iż program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Następne ust. 6-7 dotyczą projektu - projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania: 1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii; 2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy; 3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy. Ust. 8 stanowi, że podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu. Z powyższego wynika zatem, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w ust. 2 pkt 1 – 8 i ust. 5 art. 11a, fakultatywny określony został w ust. 3 i 3a, a obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3 – 6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Załącznik do zaskarżonej uchwały jedynie częściowo wypełnia obligatoryjne zadania nałożone na gminę, a w znaczącej części zawiera wyłącznie cele gminy, deklaracje oraz regulacje pozorujące jedynie przyjęcie przez radę gminy programu. Odnosząc się do skargi wskazać należy, iż zasadny jest zarzut naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie zwierząt zw. z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegający na przekroczeniu granic upoważnienia ustawowego poprzez wprowadzenie w § 4 ust. 4 załącznika zaskarżonej uchwały regulacji dopuszczającej odławianie zwierząt bezdomnych przez upoważnionego pracownika przy pomocy służby weterynaryjnej oraz pracownika schroniska dla bezdomnych zwierząt z Nowego Targu. Rada Gminy Lubień powinna wskazać konkretny podmiot odławiający bezdomne zwierzęta. Zaskarżony zapis jest zbyt blankietowy. Zasadny jest także zarzut skargi, istotnego naruszenia art. 11a ust. 2 pkt. 8 ustawy o ochronie zwierząt, polegający na braku dostatecznego sprecyzowania w § 4 ust. 6 programu podmiotów, do których należy zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, co dotyczy bliżej nieokreślonego lekarza weterynarii prowadzącego zakład leczniczy dla zwierząt w Myślenicach. Zapis ten jest zbyt ogólnikowy i nie wynika z niego, na których konkretnie podmiotach spoczywa obowiązek zapewnienia realizacji przedmiotowego zadania. Na tej płaszczyźnie podkreślić natomiast należy, że program ma stanowić źródło informacji dla mieszkańców gminy, czy organizacji zajmujących się ochroną zwierząt, na temat między innymi tego, w jaki sposób, a więc za czyim pośrednictwem gmina realizuje ciążący na niej z mocy w/w ustawy obowiązek zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W takim stanie rzeczy zaskarżony zapis, który nie wskazuje konkretnego lekarza weterynarii, ani w inny sposób doprecyzowany jest nadmiernie ogólny i istotnie narusza art. 11a ust. 2 pkt. 8 ustawy o ochronie zwierząt. Niezależnie od zarzutów skargi należy wskazać, że § 7 załącznika narusza art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt z uwagi na wadliwe wskazanie ogólne wysokości środków pieniężnych służących realizacji zadań określonych w Programie, gdyż brak zapewnienia środków finansowych na określone zadanie, obligatoryjnie wskazane w ustawie, w praktyce może oznaczać brak możliwości realizacji takiego zadania. Skoro ustawodawca wskazał w sposób enumeratywny te elementy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, które są niezbędne w uchwale regulującej przedmiotową kwestię, w tym zawarł w analizowanym przepisie bezwzględny wymóg określenia wysokości i sposobu wydatkowania z nim związanych środków, to wskazana kwota na opiekę winna być rozdysponowana na poszczególne zadania a nie globalnie. W konkluzji stwierdzić należy, że organ podejmując uchwałę w przedmiocie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w art. 11a ust. 2 i ust. 5 w/w ustawy. Jest on zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności całości uchwały. Ta bowiem musi zawierać wszystkie elementy wskazane w ustawie. W oparciu o powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.