II SA/Kr 1707/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2012 r. sprawy ze skargi A. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 17 sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na wycięcie drzew skargę oddala. Decyzją z dnia 22 kwietnia 2011 r. Starosta [...] działając na podstawie art. 83 ust. 1, art. 90 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego - odmówił "A" Sp. z o.o. w K. wydania zezwolenia na wycinkę 321 sztuk drzew (wymienionych w załączonym do wniosku wykazie drzew przeznaczonych do usunięcia) w ramach koncepcji uporządkowania i zagospodarowania "A", rosnących na terenie działek o numerach "1", "2", "3", "4" (a obecnie "5" i "6’) w W., będących własnością Gminy [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że spółka "A’ złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na wycinkę drzew rosnących na w/w nieruchomościach będących własnością Gminy [...], do którego załączyła wykaz drzew do usunięcia oraz umowę dzierżawy zawartej w dniu 5 listopada 2003 r. pomiędzy Gminą [...], a spółką "A". Organ opisał szczegółowo przebieg prowadzonego postępowania, wskazując na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 czerwca 2010 r., sygn. akt II SAB/Kr 51/10 wydany w sprawie ze skargi spółki "A" w K. na bezczynność Starosty [...]. Sąd, uznając skargę strony skarżącej w powyższej sprawie za uzasadnioną, zobowiązał Starostę [...] do wydania w terminie dwóch miesięcy, licząc od dnia zwrotu akt organowi, aktu administracyjnego w postępowaniu wszczętym na wniosek Spółki z o.o. "A" w dniu 18 kwietnia 2008 r. w przedmiocie wydania zezwolenia na usunięcie drzew. Powyższy wyrok został utrzymany w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 12 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 2120/10 wskazał m.in. że jak stanowi art. 83 ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, jeżeli posiadacz nieruchomości nie jest właścicielem - do wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów dołącza się zgodę jej właściciela; przepis ten na posiadacza nieruchomości, który nie jest właścicielem nieruchomości, nakłada obowiązek dołączenia do wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew zgody jej właściciela i to organy administracji obciąża obowiązek zbadania czy w rzeczywistości zgoda została wyrażona przez właściciela. W powołanym wyrok wskazano także, że zgoda właściciela nieruchomości na usunięcie drzew nie stanowi warunku formalnego wniosku, lecz jest jedną z przesłanek merytorycznych pozwalających na uwzględnienie wniosku tj. wydanie przez organ decyzji zezwalającej na usunięcie drzew. Dodatkowo sąd wskazał, że skoro wnioskodawca Spółka z o.o. "A" złożyła umowę dzierżawy, z której wysnuwa twierdzenie o zgodzie właściciela na usunięcie wnioskowanych drzew, to ocena, czy złożona umowa dzierżawy faktycznie daje podstawy do przyjęcia istnienia takiej zgody należy do kwestii merytorycznych i podlega ocenie organu w toku postępowania wyjaśniającego, a więc po wszczęciu postępowania administracyjnego. Sąd wskazał również, że na etapie wstępnym tj. dotyczącym usuwania braków wniosku, organ nie może dokonywać merytorycznej oceny przedstawionych dokumentów. Biorąc pod uwagę wskazania zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Starosta [...] rozpoznając przedmiotową sprawę dokonał oceny zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, mając na uwadze to, że organy administracji obciąża obowiązek zbadania, czy w rzeczywistości przedmiotowa zgoda na usunięcie drzew została wyrażona przez właściciela, oraz fakt, że przedmiotowa zgoda jest jedną z przesłanek merytorycznych pozwalających na uwzględnienie wniosku. Zważywszy na fakt, iż w przedmiotowej sprawie wnioskodawca nie przedłożył zgody właściciela nieruchomości tj. Gminy [...] na usunięcie drzew, o jakiej mowa w art. 83 ust. 1 powołanej ustawy o ochronie przyrody, oraz wbrew poglądowi wnioskodawcy załączony do wniosku tytuł prawny do terenu nie jest zgodą na wycinkę drzew, w rozumieniu w/w przepisu ustawy o ochronie przyrody, to tym samym Starosta [...] jest zobligowany do odmowy wydania zezwolenia na usunięcie drzew. Odwołanie od tej decyzji złożyła "A" Sp. z o.o. z siedzibą w K.. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, z uwagi na to, że organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. nie zastosował się w ogóle do wiążących organ I instancji wytycznych dotyczących dalszego postępowania w sprawie zawartych w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wydanych w przedmiotowej sprawie, a dotyczących zgody właściciela nieruchomości na wycinkę drzew wskazanych we wniosku. W obu w/w orzeczeniach sądy zawarły wskazanie, że to na organie I instancji ciąży obowiązek zbadania czy w rzeczywistości zgoda na usunięcie drzew została wyrażona przez właściciela nieruchomości. Tymczasem organ oparł się wyłącznie na postawionej przez siebie tezie, że wnioskodawca nie dołączył do wniosku zgody właściciela nieruchomości. Decyzją z dnia 17 sierpnia 2011 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie art. 83 ust. 1 i 4 oraz art. 90 ustawy z 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że organ I instancji zrealizował wszelkie prawem nałożone obowiązki i poczynił ustalenia niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy. W tym także zrealizował wytyczne zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2010 roku, sygn. akt II OSK 2120/10, a także w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 czerwca 2010 roku, sygn. akt II SAB/Kr 51/10. Zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, jak i Naczelny Sąd Administracyjny, wskazały wyraźnie, że organ I instancji nie może eliminować w analizowanej sprawie wniosku spółki na etapie badania braków formalnych złożonego przez spółkę wniosku, a winien dokonać merytorycznej oceny wniosku i na tym etapie rozstrzygnąć, czy umowa dzierżawy jest równoznaczna ze zgodą właściciela nieruchomości na dokonanie wycinki drzew. Nie ulega bowiem najmniejszej wątpliwości, iż "stroną postępowania w przedmiocie usunięcia drzew i krzewów jest posiadacz nieruchomości, a jeżeli nie jest on jednocześnie właścicielem - to także właściciel. Niewątpliwie bezdyskusyjnym faktem jest także, iż dzierżawca uprawniony jest do używania i pobierania pożytków z rzeczy będącej przedmiotem dzierżawy (art. 693 § 1 k.c.), zaś pożytkami naturalnymi rzeczy są jej płody i odłączone od niej części składowe (art. 53 § 1 k.c.). Przy czym ustawodawca wyraźnie ograniczył to ostatnie uprawnienie dzierżawcy do pobierania pożytków zastrzegając: o ile według zasad prawidłowej gospodarki stanowią normalny dochód z rzeczy (art. 53 § 1 k.c. in fine). W analizowanej zaś sprawie nie sposób uznać, iż wycięcie 321 sztuk drzew z nieruchomości stanowiącej działki nr "1", "2", "3", "5" i "6" stanowi normalny dochód z rzeczy zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki. Jak bowiem wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy w/w działki nie stanowią lasów w rozumieniu art. 3 ustawy z 28 września 1991 roku o lasach, w których coroczna wycinka części drzew w wieku rębnym zgodnie z planem urządzenia lasu stanowi normalny dochód z nieruchomości. Działki nr "1", "2" i "6" znajdują się zgodnie z wypisem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Wieliczce nr XLVI/763/2010 z dnia 10 listopada 2010 roku w obszarze "1USO" - tereny sportu i rekreacji z ograniczonym rozwojem, dodatkowo działka "6" w części położona jest także na obszarze "84MN" tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i "l 1KP" - tereny obiektów i urządzeń obsługi komunikacji. Natomiast działka "3’ na obszarze "W" - tereny obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej, a działka "5’ położona jest w obszarach: "1USO" - tereny sportu i rekreacji z ograniczonym rozwojem, "21MNO" tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z ograniczonym rozwojem, "31ZP" tereny zieleni urządzonej oraz "21 MU" tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Dodatkowo zgodnie z § 4 umowy dzierżawy w/w nieruchomości dzierżawca nie może zmieniać przeznaczenia przedmiotu dzierżawy bez dodatkowej zgody wydzierżawiającego. W świetle powyższego Kolegium stanęło na stanowisku, iż w przedmiotowej sprawie przedłożona przez spółkę umowa dzierżawy gruntu stanowiącego działki nr "1’, "2’, "3", "5" i "6" nie jest równoznaczna ze zgodą właściciela nieruchomości na wycinkę wnioskowanych drzew. Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła spółka "A" zarzucając naruszenie art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 693 § 1 oraz art. 694 i art. 666 § 1 k.c. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że fakt zawarcia umowy dzierżawy w celu prowadzenia całorocznej stacji narciarskiej nie stanowi zgody właściciela na wycinkę drzew. Strona skarżąca podniosła, że zgoda właściciela na wycinkę drzew zawarta jest w umowie dzierżawy nie w zakresie pobierania pożytków z rzeczy, ale w ramach używania rzeczy zgodnie z określonym w umowie celem. Tym samym analiza organu, co do tego czy wycięte drzewa są pożytkami jest zupełnie chybiona wobec jasno określonego w umowie dzierżawy celu, który w myśl art. 666 k.c. wyznacza sposób używania rzeczy. W przedmiotowej sprawie wydzierżawiający wydzierżawił nieruchomość na cele prowadzenia całorocznej stacji narciarskiej. Dzierżawca jest zatem zobowiązany do wybudowania wszelkich obiektów i urządzeń, niezbędnych do prowadzenia działalności w postaci prowadzenia stacji narciarskiej, a ich niewybudowanie oznacza, że używa on rzeczy niezgodności z umową oraz w sposób sprzeczny z jej celem. W pojęciu używania rzeczy zgodnie z jej przeznaczeniem i celem określonym w przedmiotowej umowie dzierżawy mieści się immanentnie konieczność wycięcia drzew. W przeciwnym razie prowadziłoby to do interpretacji, że strony zawarły umowę, w której dzierżawca ma wybudować stację narciarską między drzewami. Taka interpretacja umowy sprowadzałaby umowę stron do absurdu i czyniła niewykonalną. Strona skarżąca podkreśliła, że umowa jasno określa sposób używania rzeczy. Celem dzierżawy jest prowadzenie stancji narciarskiej , z wszelkimi konsekwencjami tego faktu. Niemożliwa jest więc realizacja podstawowego celu umowy, jakim jest prowadzenie stacji narciarskiej bez wycięcia drzew. Tym samym nie potrzeba tu, w myśl art. 667 § 1 k.c. dodatkowej, odrębnej zgody właściciela, gdyż dzierżawca potrzebuje takiej zgody wyłącznie do dokonania w rzeczy zmian sprzecznych z umową lub przeznaczeniem rzeczy. Przepis art. 667 § 1 k.c. wskazuje ponadto wprost, że używanie rzeczy nie musi polegać na jej używaniu w niezmienionej postaci. Wręcz przeciwnie dzierżawca uprawniony jest do zmian, które można wyinterpretować z treści umowy lub przeznaczenia rzeczy. Także wymóg wykonywania prawa dzierżawy zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki uwzględnia konieczność wycięcia drzew. Ponadto organ II instancji sam stwierdził, że przedmiotowy obszar w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowi "teren sportu i rekreacji", jak również "teren obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej". Przeznaczenie to jest zgodne z celem dzierżawy i przeznaczeniem nieruchomości. To Gmina [...] uchwaliła plan i sama wydzierżawiła nieruchomość. A zatem twierdzenie, że nie zgodziła się ona na wycinkę drzew stoi w sprzeczności z rzeczywistą wolą gminy, ujawnioną nie tylko w umowie dzierżawy, ale już w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przepis art. 151 mówi z kolei, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] o odmowie wydania zezwolenia na usunięcie drzew. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości. Treść tego przepisu jest jasna. Zgoda właściciela nieruchomości jest niezbędnym elementem warunkującym możliwość wydania przez właściwy organ decyzji zezwalającej na usunięcie drzewa. Zgoda taka w ocenie sądu musi być wyrażona w sposób jednoznaczny, stanowczy a istnienie takiej zgody organ nie może domniemywać. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca, będącą dzierżawcą terenu na którym znajdują się wnioskowane do usunięcia drzewa, zobligowana była zatem zgodnie ze wskazanym art. 83 ust. 1 do uzyskania zgody właściciela nieruchomości tj. Gminy [...] na usunięcie tych drzew. W uzasadnieniu obu kwestionowanych decyzji organy prowadzące postępowanie wskazały, że odmowa udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew wynika z faktu, iż wnioskodawca zgodny takiej nie przedstawił, zaś z zawartej umowy dzierżawy zgody takiej nie można wywodzić. Powyższe stanowisko należy uznać za słuszne. Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy strona skarżącą zawarła z Gminą [...] umowę dzierżawy gruntu. Celem tej umowy było prowadzenie całorocznej stacji narciarskiej oraz wybudowanie obiektów i urządzeń niezbędnych do jej prowadzenia. W ocenie sądu nie można jednakże przyjąć, że zawarcie umowy dzierżawy jest jednoznaczne z wyrażeniem przez Gminę [...] jako właścicielu nieruchomości zgody na usunięcie drzew. Czym innym jest bowiem, dokonanie czynności prawnej (zawarcie umowy) oraz konsekwencje związane z dokonaniem tej czynności w zakresie praw i obowiązków podmiotów tego stosunku obligacyjnego, a czym innym zgoda właściciela nieruchomości na usunięcie drzew udzielana posiadaczowi tej nieruchomości jako przesłanka warunkująca wydanie przez organ zgody na wycięcie drzew. Zgoda taka nie jest oświadczeniem woli (przejawem woli zmierzającym do ustanowienia, zmiany lub zniesienia stosunku pranego) ale aktem uprawnionego podmiotu warunkującym możliwość wydania decyzji administracyjnej w sprawie wszczętej na wniosek posiadacza gruntu o udzielenie zezwolenia na usunięcie drzew, a zatem częścią stosunku administracyjno-prawnego. Zawarcie umowy dzierżawy nie zwalnia zatem dzierżawcy od uzyskania zgody na usunięcie drzew od właściciela nieruchomości, na której się one znajdują. Brak takiej zgody, jakkolwiek niezrozumiały w sytuacji wydzierżawienia nieruchomości pod stację narciarską, czyni zaś niemożliwym wydanie przez właściwy organ zezwolenia na usunięcie drzew. Wskazać należy, że organ drugiej instancji w uzasadnieniu wydanej decyzji podał, że teren, na którym znajdują się wnioskowane do usunięcia drzewa nie stanowi lasu w myśl art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą z dnia 10 listopada 2010 r. nr XLVI/763/2010 przedmiotowy teren znajduje się w obszarze "1USO" oznaczającym teren sportu i rekreacji oraz w obszarze "11KP" oznaczającym tereny obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej, a tym samym, zdaniem organu, nie można uznać, że wycięcie drzew stanowi normalny dochód z rzeczy zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki. Odnosząc się do powyższego stwierdzić należy, że w ocenie sądu, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przesądzają o tym, co stanowi normalny dochód z rzeczy, a co nim nie jest. Okoliczności te nie są jednak istotnymi, gdyż kwestią zasadniczą w niniejszej sprawie jest brak zgody właściciela nieruchomości (Gminy [...]) na usunięcie drzew. O tym, że nie można przyjąć, iż zgoda taka wynika automatycznie z zawartej umowy dzierżawy, świadczą również okoliczności wskazane przez pełnomocnika strony skarżącej, który na rozprawie, jaka odbyła się w niniejszej sprawie w dniu 2 lutego 2012 r., poinformował sąd, że strona skarżąca od kilku lat stara się uzyskać zgodę gminy na usuniecie drzew, ale gmina zgody takiej nie konsekwentnie udzielić odmawia, zaś pozew złożony do sądu cywilnego o złożenia oświadczenia o wyrażeniu zgody na wycinkę drzew został oddalony. Tym bardziej świadczy to, iż Gmina [...] wydzierżawiła wprawdzie stronie skarżącej teren pod budowę stacji narciarskiej, nie udzieliła jednaka zgody na wycięcie drzew z tego terenu a co więcej - wprost takiej zgody odmawia. Postępowanie takie jest wprawdzie niezrozumiałe, ale można je rozpatrywać jedynie na płaszczyźnie wykonania umowy dzierżawy. Nie można zasadnie przyjąć natomiast, iż zawierając umowę dzierżawy gmina jako właściciel terenu wyrażała zgodę na usunięcie drzew w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Mając zatem na uwadze, że brak zgody właściciela nieruchomości (tj. Gminy [...]) na usunięcie drzew, mógł skutkować jedynie odmową wydania przez Starostę [...] zezwolenia na usunięcie drzew, skargę złożoną w niniejszej sprawie należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.