II SA/Kr 1727/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie : WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) NSA Andrzej Niecikowski Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2010 r. sprawy ze skargi A.T. na decyzję Wojewody z dnia 22 września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości; skargę oddala Decyzją Starosty z dnia 25.05.2009r. znak [...] odmówiono A. T. zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako pgr [...], pb [...], o łącznej powierzchni 0.0435 ha, wchodzącej obecnie w skład działki nr "1", położonej w M. obręb [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 142, 216 i 229 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261 poz. 2603 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia nawiązano do złożonego w sprawie przez A. T. wniosku. Na podstawie analizy dokumentów złożonych w księdze wieczystej nr Kw [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w M., w tym zawiadomienia Dz. KW Numer [...]r. z dnia 16.09. 1996r. ustalono, że wywłaszczone parcele pb. [...] i pgr [...] weszły w skład działki ewidencyjnej nr "2", obręb [...], m. M.. Działka nr "2" została oddana w wieczyste użytkowanie do dnia 18.09.2077r. Spółdzielni Mieszkaniowej " [...]" w M., a prawo wieczystego użytkowania wpisano w księdze wieczystej KW nr [...] w dniu 16.09.1996r. W tej samej księdze wieczystej ujawniono następnie podział działki nr "2" na działki nr nr : "3", "1", "4", "5", "6", "7", "8". Jak wyjaśniono, zgodnie z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość została sprzedana lub ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Taki fakt miał miejsce w rozpatrywanej sprawie, wobec czego należało orzec o odmowie zwrotu nieruchomości. Wnioskodawca A. T. złożył w terminie odwołanie od powyższej decyzji organu pierwszej instancji, w którym domagał się zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Skarżący podnosił, że aktem notarialnym z dnia 26.01.1973 Nr Rep. A [...] Skarb Państwa nabył od niego w trybie art.6 ustawy z dnia 12.03.1958r. parcelę wraz z domem, o łącznej powierzchni 435 m2, na cel budowy osiedla mieszkaniowego. Nie miał wówczas żadnego wpływu na decyzje, które zostały skarżącemu narzucone przez funkcjonujący system i nie mógł się sprzeciwić wywłaszczeniu nieruchomości. Podawał, że jemu i jego rodzinie przydzielono mieszkanie zastępcze w starym budownictwie, bardzo zaniedbane, zaś kwota jaką zapłacono za działkę i dom była nieadekwatna do wartości całej posiadłości. Przed wprowadzeniem się do mieszkania musiał dokonać generalnego remontu na własny koszt. Inni wysiedleni mieszkańcy ul. [...] otrzymali przydziały w nowych blokach, dostali klucze do jeszcze nie używanych lokali. Wskazywał dalej, że na większości wywłaszczonego terenu zabranego pod budownictwo osiedla mieszkaniowego powstały bloki, plac zabaw, stacja traf o, itp., z wyjątkiem obszaru - plomby - od ul. [...], w którą wchodzi również jego była działka. W 1989r. na części działki, gdzie stał jego rodzinny dom od ul. [...] rozpoczęto budowę budynku. Obiekt ten nie został wybudowany zgodnie z obowiązującym prawem budowlanym a teren, na którym powstał wykorzystano niezgodnie z celem wywłaszczenia. Od samego początku budynek był własnością osoby prywatnej, w przeciągu paru lat zmieniał się jego właściciel, przy czym gruntem dysponuje Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]". Od 1973r. do 1990r. minęło 17 lat, w czasie których nie zagospodarowano terenu zgodnie z decyzją wywłaszczeniową. Skarżący podkreślał, że ustawa o gospodarce gruntami zawiera zapisy, które jasno mówią o tym, że jeżeli na gruncie wywłaszczonym lub jego część nie został zrealizowany określony w decyzji wywłaszczeniowej cel, to wieczysty użytkownik powinien zawiadomić byłego właściciela lub jego spadkobierców, że teren zostanie wykorzystany na inny cel lub o istniejącej możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W niniejszym przypadku ustawa w tej części nie została zastosowana, a prawa skarżącego pominięte. Zaznaczył, że zgodnie z art. 240 k.c. umowa o oddaniu gruntu może zostać rozwiązana, jeżeli wieczysty użytkownik korzysta z gruntu w sposób sprzeczny z jego przeznaczeniem określonym w umowie, a w przedmiotowej umowie nie ma zapisu, że nieruchomość może być wydzierżawiana osobie trzeciej. Świadczy to, o tym że stała się ona dla użytkownika wieczystego zbędna. W tym też przypadku nieruchomość nie została przeznaczona na cel, na który została wywłaszczona. Ta okoliczność jest istotna tym bardziej, że wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło wbrew zasadom współżycia społecznego, ochrony praw własności prywatnej oraz całego dorobku przodków skarżącego. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją Wojewody [...] z dnia 19.11.2009r. znak [...], na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. Uznając kwestionowane rozstrzygnięcie za zgodne z obowiązującymi przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ze stanowiskiem doktryny prawa administracyjnego i utrwalonym orzecznictwem, w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji wskazano na następujące okoliczności. Organ pierwszej instancji ustalił na podstawie zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji, że pgr [...] i Pb [...] zostały zbyte na rzecz Skarbu Państwa umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego w dniu 26.01.1973r. Rep. A [...], w trybie art. 6 ustawy z dnia 13.10.1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W dacie wywłaszczenia przedmiotowe parcele stanowiły własność A. T.. Z odpisu księgi wieczystej nr KR [...] wynika, że działka nr "1" (powstała z podziału działki nr "2") stanowi aktualnie własność Gminy M., w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w M.. Wpisu prawa użytkowania wieczystego dokonano w księdze wieczystej w dniu 16.09.1996r. Jak wskazał ustawodawca w dyspozycji art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Powołany przepis należy rozumieć w ten sposób, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed 1 stycznia 1998r. nieruchomość został sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy odpowiada przewidzianemu w art. 229 wyżej powołanej ustawy organ administracji zobowiązany jest do wydania decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Stanowisko takie wyraził m.in. w wyroku z dnia 30.06.2005r. sygn. akt l SA/Wa 765/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który stwierdził, że zawarte w art. 229 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami wyłączenia możliwości dochodzenia roszczenia stanowią negatywne przesłanki zwrotu nieruchomości, których zaistnienie powinno prowadzić do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Pogląd powyższy został potwierdzony także przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie m.in. w wyroku z dnia 30.01.2007r. sygn. akt l OSK 386/06, gdzie wskazano, że jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w art. 229 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 46, poz. 543 ze zm.) i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi - następcy prawnemu - choćby spełnione były przesłanki do zwrotu wynikające z art. 136 w związku z art. 137 ustawy. W odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości zachodzi sytuacja określona w art. 229 u.g.n. W związku z powyższym uznano, że decyzja Starosty z 25.05.2009r. znak [...] jest prawidłowa i należało utrzymać ją w mocy. Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia 19.11.2009r. znak [...] A. T. zarzucał naruszenie prawa materialnego poprzez nieuwzględnienie uregulowań, jakie zawiera ustawa o gospodarce gruntami. W uzasadnieniu powyższego skarżący powoływał okoliczności analogiczne do podawanych uprzednio w odwołaniu. Zdaniem A. T., zaskarżona decyzja ukazuje, że wywłaszczona działka nie została przez użytkownika wieczystego wykorzystana zgodnie z decyzją wywłaszczeniową, która była wydana na podstawie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej, zatem wywłaszczenie z nieruchomości nastąpiło pod przymusem. Obowiązująca ustawa o gospodarce gruntami zawiera zapisy, które jasno mówią o tym, że jeżeli na gruncie wywłaszczonym lub jego część nie został zrealizowany określony w decyzji wywłaszczeniowej cel, to wieczysty użytkownik powinien zawiadomić byłego właściciela lub jego spadkobierców, że teren zostanie wykorzystany na inny cel lub o istniejącej możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W niniejszym przypadku ustawa w tej części nie została zastosowana. Skarżący wskazywał że w akcie notarialnym Repertorium A numer [...], dotyczącym użytkowania wieczystego, został umieszczony zapis, że na działkach wywłaszczonych zgodnie z decyzjami wywłaszczeniowymi powstanie osiedle mieszkaniowe. Stosownie do art. 240 k.c., umowa taka może zostać rozwiązana, jeżeli wieczysty użytkownik korzysta z gruntu w sposób sprzeczny z jego przeznaczeniem określonym w umowie. W przedmiotowej umowie nie ma zapisu, że nieruchomość może być wydzierżawiana osobie trzeciej, stąd sposób jej wykorzystania świadczy to o tym, że stała się ona dla użytkownika wieczystego zbędna. W tym przypadku nieruchomość nie została przeznaczona na cel, na który została wywłaszczona. Ta okoliczność jest istotna tym bardziej, że wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło wbrew zasadom współżycia społecznego, ochrony praw własności prywatnej oraz całego dorobku jego przodków . Skarżący zarzucał, że powoływanie się w sprawie tylko i wyłącznie na przepisy ustawy o gospodarce gruntami nie właściwe. Obecny stan faktyczny powoduje to, że dzierżawca budynku, który powstał w założeniu jako budynek nietrwały (co nie jest prawdą bowiem nadany mu został numer porządkowy) będzie miał większe prawo w przejęciu prawa użytkowania wieczystego gruntu, czy też w konsekwencji dalszego nabycia prawa własności, przed właścicielem pierwotnym, którego prawo własności przejęte zostało przez Skarb Państwa pod przymusem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi ( art. 134 §1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. . Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania, skargę należy uznać za bezzasadną. Treść inicjującego postępowanie wniosku, ustaleń zawartych w kontrolowanych decyzjach oraz rozpoznawanej skargi pozwala na uznanie za bezsporne, że skarżący był właścicielem nieruchomości składającej się z pgr [...] i pb [...], o łącznej powierzchni 0.0435 ha, wchodzącej obecnie w skład działki nr "1", położonej w M., obręb [...], będącej do daty orzekania przez organ drugiej instancji własnością Gminy M., która to nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa aktem notarialnym z dnia 26.01.1973 Nr Rep. A [...], w trybie art. 6 ustawy z dnia 13.10.1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Bezspornym było także, że przedmiotowa nieruchomość pozostaje w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w M., a prawo to zostało wpisane w dniu 16.09.1996r. w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w M.. Zarzuty skargi dotyczą, zaś wyłącznie oceny prawnej niekwestionowanego stanu faktycznego. Odnosząc się do tych zarzutów trzeba przypomnieć, że zasadą przewidzianą w ustawie z dnia 21.08. 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261 poz. 2603 z późn. zm.- dalej w skrócie ugn ) jest zwrot wywłaszczonych nieruchomości, jeżeli stały się zbędne na cel wywłaszczenia (art. 136 ugn). Roszczenie o zwrot przysługuje wówczas poprzedniemu właścicielowi bądź jego spadkobiercom, co wynika z art. 136 ust. 3 ugn. Zbędność na cel, dla którego nieruchomość została wywłaszczona, ma przy tym ściśle określone znaczenie, wskazane przez ustawodawcę w art. 137 ugn. Zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel wywłaszczenia, nie ma jednakże charakteru bezwzględnej reguły, a ustawa o gospodarce nieruchomościami przewiduje od niej wyjątki. W szczególności, możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest wyłączona wówczas, gdy przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, a prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Powyższe wynika z treści art. 229 ugn, który jednoznacznie stanowi, że w takim przypadku roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje. Ustawa o gospodarce nieruchomościami weszła w życie z dniem 1 stycznia 1998r. ( art. 242 ugn ), a zatem norma zawarta w art. 229 ustawy wyłącza możliwość domagania się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w wypadku, jeżeli została ona zbyta bądź ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej wraz z ujawnieniem tego prawa w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998r. Utrwalonym w orzecznictwie jest pogląd, że przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi wyjątek od zasady, wynikającej z art. 136 ust. 3 ustawy i uniemożliwia dochodzenie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (tak między innymi Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13.06.2008r. sygn. akt I OSK 949/07, Lex Omega nr 496171). Wskazuje się jednocześnie, że w przypadku sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości wywłaszczonej, połączonego z wpisem prawa w księdze wieczystej, roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje niezależnie od tego, czy spełnione zostały przesłanki zwrotu nieruchomości, wynikające z przepisów art. 136 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami (tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9.12.2008r. II CSK 275/08, Lex Omega nr 484702 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30.01.2007r. sygn. akt l OSK 386/06, Lex Omega nr 290617). W szczególności zaś, nieruchomość taka nie może podlegać zwrotowi niezależnie od tego, czy cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15.05.2009r. sygn. akt l OSK 722/08, Wspólnota 2009/30/27). Podkreślenia wymaga, że określenie "roszczenie nie przysługuje" powoduje niemożliwość załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem strony, domagającej się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Jak wynika z powołanych wyżej orzeczeń, w takiej sytuacji, organ administracji nie ma obowiązku badać, czy zostały spełnione przesłanki zwrotu nieruchomości, w szczególności, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje to, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany na spornej nieruchomości w rozumieniu art. 137 ugn. Sam fakt, że nieruchomość wywłaszczona została zbyta osobie trzeciej bądź na rzecz tej osoby ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, a zarówno zbycie (ustanowienie), jak i ujawnienie prawa w księdze wieczystej nastąpiło przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli najpóźniej 31.12.1997r., wyłącza możliwość skutecznego zgłoszenia roszczenia o jej zwrot. Oznacza to, że do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy wystarcza ustalenie, że w danym wypadku zaistniały przesłanki negatywne zwrotu nieruchomości, o których mowa w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Poglądy te podziela Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę. Zostały one też uwzględnione prawidłowo przy wydaniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zarzuty podnoszone w skardze nawiązują do okoliczności, które w stanie faktycznym sprawy nie podlegały badaniu i nie mają znaczenie dla wydanego rozstrzygnięcia. Nieruchomość, której sprawa dotyczy została oddana w użytkowanie wieczyste Spółdzielni, która jest osobą trzecią w rozumieniu art. 229 ugn, prawo to ujawniono w księdze wieczystej przed 1 stycznia 1998 roku, a zatem zostały zrealizowane negatywne przesłanki jej zwrotu, o jakich mowa w tym przepisie Skoro skarżącemu nie przysługiwało roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nie mógł on skutecznie domagać się wydania decyzji administracyjnej żądanej treści. Zbędnym było też prowadzenie dalej idącego postępowania dowodowego dla wyjaśnienia podnoszonych przez niego okoliczności dotyczących samego wywłaszczenia, czy niezrealizowania jego celu. W wypadku zaistnienia przesłanek z art. 229 ustawy brak jest również podstaw do podejmowania jakichkolwiek działań w celu rozwiązania użytkowania wieczystego, w tym do zastosowania art. 240 k.c., na który powołuje się skarżący. Za słuszny należy uznać pogląd, wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym w przypadku wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości do stwierdzenia przesłanki opisanej w art. 229 ugn dochodzi po przeprowadzeniu postępowania dowodowego i dokonania merytorycznej oceny wniosku pod kątem jego zasadności, a zatem organ administracji publicznej powinien odmówić zwrotu nieruchomości, nie zaś orzekać o umorzeniu postępowania (tak wyroki : Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14.11.2007 roku, sygn. akt II SA/Gd 500/07, Lex Omega nr 342307 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2005 roku, sygn. akt l SA/Wa 765/04, Lex Omega nr 179226). W tym kontekście należy dodatkowo zauważyć, niezależnie od przyjętej koncepcji orzekania, w sprawie nie może dojść do wydania orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości lub badania przesłanek z art. 137ugn, zaś ewentualne uchybienie w wyrzeczeniu i wyborze procesowej podstawy wydania decyzji winno skutkować oddaleniem skargi. Mając powyższe na uwadze, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, a także przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym eliminację kontrolowanego aktu z obrotu prawnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi, jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.