II SA/Kr 173/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Waldemar Michaldo (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Paweł Darmoń Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2014 r. na rozprawie sprawy ze skargi L. D. i R. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia 21 listopada 2013 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala. Postanowieniem z dnia 27 maja 2013 r. nr [...] znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] działając na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 6 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2013.267), oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2010 r. Nr 243 poz. 1623) odmówił L. i R. D. wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr [...] w P. zakończonego wydaniem decyzji z dnia 8 lutego 2010 r., znak: [...] nakazującej inwestorom - Państwu L. i R. D. wykonanie rozbiórki rozbudowanej części istniejącego budynku mieszkalnego o wymiarach w rzucie poziomym 3,27 x 5,45 m na działce nr [...] w P. zrealizowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia organ nadzoru budowlanego wskazał, że postępowanie objęte wnioskiem o jego wznowienie, zostało zakończone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] z dnia 8 lutego 2010 r. znak: [...], która została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 lutego 2011 r. znak: [...]. Skarga wniesiona na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 listopada 2011 r. Równocześnie organ podkreślił, że w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki podmiotowe, gdyż wniosek został złożony przez L. i R. D., którzy byli stronami postępowania którego wznowienia żądają. Organ przypomniał, że wnioskodawcy zostali wezwani przez organ nadzoru budowlanego pismem z dnia 15 stycznia 2013 r. do wskazania podstawy na jakiej żądają wznowienia postępowania oraz podanie terminu w którym dowiedzieli się o zaistnieniu przesłanki do wznowienia postępowania o które występują. Pomimo wezwania strony nie wskazały żadnych dowodów potwierdzających zachowanie terminu do złożenia wniosku. Ponadto L. i R. D. nie wskazali przesłanek wznowienia postępowania, o których mowa w art. 145 k.p.a. Zażalenie na przedmiotowe postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] wnieśli L. i R. D.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W uzasadnieniu zażalenia wskazali, iż w odpowiedzi na pisemne wezwanie o podanie informacji o zachowaniu terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania wyjaśniali, że o możliwości uzyskania na drodze sądowej zgody współwłaściciela budynku na legalizację samowoli dowiedzieli się od adwokata J. S. prowadzącego Kancelarię Adwokacką w K. na początku lipca 2012 r. Równocześnie zaznaczyli, iż pismem z dnia 12 lipca 2012 r. złożyli wniosek o wznowienie postępowania, załączając do niego kopię pisma z dnia 12 lipca 2012 r. złożonego w Sądzie Rejonowym w Muszynie. W ocenie L. i R. D. zachowany został więc miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie postępowania. W związku z powyższym wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Rozpoznając przedmiotowe zażalenie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem nr [...] z dnia 21 listopada 2013 r. znak: [...] uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie przed organem I instancji w całości. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przypomniał, iż w dniu 16 lipca 2012 r. na dziennik podawczy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęło pismo L. i R. D. z dnia 12 lipca 2012 r. zawierające cyt. "wniosek o wszczęcie postępowania legalizacyjnego (...) dokonanej przez nich rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego mieszkalnego położonego w P. na działce nr [...]. Rozbudowa ta jak to wynika z decyzji Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego z dnia 8 lutego 2010 r. znak: [...] została wykonana bez uzyskania pozwolenia budowlanego i organ ten nakazał rozbiórkę wykonanej przez nas klatki schodowej i tarasu (...)". Do ww. pisma załączono kopię wniosku do Sądu Rejonowego w Muszynie z dnia 12 lipca 2012 r. W dalszej części uzasadnienia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał, że w dniu 28 sierpnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., wydał postanowienie znak: [...], którym odmówił wszczęcia postępowania legalizacyjnego w sprawie samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr [...] w P.. W ocenie organu w niniejszej sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. Organ wskazał, że jedną z przyczyn uniemożliwiającą merytoryczne rozstrzygnięcie postępowania jest fakt wydania przez organ administracji publicznej ostatecznego postanowienia w sprawie tożsamej (pod względem faktycznym jak i prawnym). Sprawa administracyjna musi mieć charakter "otwarty" w tym znaczeniu, że nie może być rozstrzygnięta orzeczeniem ostatecznym (res iudicata). Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2000 r., sygn. akt I SA/Ka 2247/98 "Dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe (...). Dopiero bowiem eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym (...) takiego rozstrzygnięcia otworzyłaby możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy". Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2012 r. znak: [...] ustosunkował się do wniosku L. i R. D. z dnia 12 lipca 2012 r. w przedmiocie wszczęcia postępowania legalizacyjnego. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 9 maja 2013r. znak: [...]. Wyrokiem z dnia 11 października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił zaś skargę R. i L. D. na ww. postanowienie. W świetle powyższych ustaleń, w ocenie organu II instancji uzasadniona jest zatem konkluzja, iż postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 9 maja 2013 r. ostatecznie rozstrzyga wniosek Państwa D. z dnia 12 lipca 2012 r. Organ odwoławczy zauważył, iż analiza materiału dowodowego wskazuje, iż brak w nim nowego wniosku ww. osób. W jego ocenie więc organ I instancji nie był zatem uprawniony do dalszego prowadzenia postępowania w oparciu o już rozstrzygnięty wniosek Państwa D. z dnia 12 lipca 2012 r., a w szczególności do wydania zaskarżonego postanowienia. Na marginesie organ odwoławczy zaznaczył, że organ I instancji nie jest właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego przed organem pierwszej instancji decyzją z dnia 8 lutego 2010 r., znak: [...]. Zgodnie bowiem z art. 150 § 1 k.p.a. organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 (wznowienia postępowania) jest organ, który wydał w sprawie decyzją w ostatniej instancji. W tym zakresie organ odwoławczy przypomniał, iż w niniejszej sprawie na skutek odwołania wniesionego przez L. D. i R. D. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 lutego 2010 r., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. wydał w dniu 22 lutego 2011 r. decyzję którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zatem to organ II instancji byłby właściwy do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania, o ile takowy zostałby złożony. Na końcu organ odwoławczy wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 1985 r. sygn. akt III SA 1105/84, w którym Sąd ten orzekł, że: "Art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie precyzuje wyraźnie przyczyn umorzenia w postępowaniu odwoławczym postępowania pierwszej instancji. Wydaje się jednak oczywiste, że umarzając postępowanie organu I instancji, organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 k.p.a., czyli spowodowaną jakimikolwiek przyczynami - bezprzedmiotowością postępowania". Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że w zaistniałej sytuacji zachodzą przesłanki wykluczające wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli L. D. i R. D. zarzucając naruszenie art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 145 k.p.a. Skarżący podnieśli, że postępowanie zakończone prawomocnym postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia 28 sierpnia 2012 r. znak: [...] dotyczyło wszczęcia postępowania legalizacyjnego, natomiast obecne postępowanie dotyczy wznowienia postępowania zakończonego prawomocną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia 8 lutego 2010 r. znak: [...] nakazującą rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego zrealizowanej bez pozwolenia budowlanego. Nie są to więc postępowania tożsame. Skarżący podnieśli, że zupełnie inne przesłanki stanowiły podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego legalizacji samowoli budowlanej, a zupełnie inne są przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego prawomocnie zakończonego. W tym przypadku, zdaniem skarżących, uprzednie prawomocne rozstrzygnięcie sprawy jest warunkiem sine qua non do jego wszczęcia. Nadto skarżący podnieśli, że w piśmie z dnia 21 stycznia 2013 r. wyjaśnili, że ich obecny wniosek dotyczy wznowienia postępowania zakończonego prawomocną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia 8 lutego 2010 r. Wskazali także, że już składając zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia 27 maja 2013 r. podnosili, że wykazali, iż wniosek o wznowienie postępowania złożyli z zachowaniem terminu wynikającego z treści art. 148 k.p.a., a także że wykazali podstawy wznowienia postępowania. Zdaniem skarżących nie budzi wątpliwości, że obecna sprawa dotyczy wznowienia postępowania, a nie wszczęcia nowego postepowania. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. - tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga jest bezzasadna, bowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 21 listopada 2011 r. uchylające postanowienie organu I instancji o odmowie wznowienia postępowania i umarzające postępowanie przed organem I instancji w całości. Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę podziela w pełni stanowisko organu odwoławczego, co do bezprzedmiotowości postępowania w przedmiocie wznowienia postepowania zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia 8 lutego 2010 r. znak: [...]. Zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe. W orzecznictwie przyjmuje się, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość może wynikać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, ale zawsze oznacza brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2003 r., sygn. akt III SA 2225/01). Bezprzedmiotowość należy rozumieć jako stan, w którym istnieje brak podstaw faktycznych i prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy. Przy tym nie ma znaczenia przyczyna takiego stanu rzeczy, gdyż przepis nakazuje umorzyć postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny. Bezprzedmiotowość postępowania może dotyczyć czterech elementów składających się na treść stosunku prawnego - podmiotu, przedmiotu, stanu faktycznego, stanu prawnego. Bezprzedmiotowość może mieć charakter pierwotny, czyli powstać przed wszczęciem postępowania, jak też wtórny i pojawić się w toku już trwającego postępowania, lecz bez względu na moment jej powstania wszczęte postępowanie podlega umorzeniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2010 r. sygn. akt I FSK 1019/09). W rozpoznanej sprawie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością ze względu na przyczyny przedmiotowe spowodowane brakiem podstaw prawnych do rozstrzygnięcia wniosku skarżących z dnia 12 lipca 2012 r. Skarżący pismem datowanym na 12 lipca 2012 r. zatytułowanym "Wniosek o wszczęcie postępowania legalizacyjnego" zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. o wszczęcie postępowania dotyczącego rozbudowy budynku mieszalnego znajdującego się na działce nr [...] w P.. Jak wynika z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy sprawa dotycząca ww. rozbudowy była już przedmiotem postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. i została zakończona wydaniem przez ten organ decyzji z dnia 8 lutego 2010 r. znak: [...] nakazującej skarżącym dokonanie rozbiórki rozbudowanej części budynku. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 22 lutego 2011 r. znak: [...]. Skarga wniesiona na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie została oddalona wyrokiem z dnia 21 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 891/11. Z uwagi zatem na prawomocne zakończenie postępowania w sprawie legalizacji dokonanej przez skarżących rozbudowy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2012 r. znak: [...] odmówił wszczęcia - na wniosek skarżących z dnia 12 lipca 2012 r. - postępowania w sprawie samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego. Postanowienie to zostało utrzymane następnie w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 9 maja 2013 r. znak: [...]. Z kolei wyrokiem z dnia 11 października 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 891/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę wniesioną na ww. postanowienie z dnia 9 maja 2013 r. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności stwierdzić należy, że sprawa z wniosku skarżących z dnia 12 lipca 2012 r. została już ostatecznie rozstrzygnięta postanowieniem Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 9 maja 2013 r. utrzymującym w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 sierpnia 2012 r. o odmowie wszczęcia postępowania. W trakcie tego postępowania prawomocnie przesądzono także o charakterze wniosku L. i R. D. z dnia 12 lipca 2012 r., przyjmując iż stanowi on wniosek o powtórne wszczęcie postępowania legalizacyjnego, a nie zaś wniosek uruchamiający nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji ostatecznych, o którym mowa w art. 145-152 k.p.a. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego nie miał więc podstaw prawnych, by ten sam wniosek rozpoznawać ponownie, traktując go tym razem jako wniosek o wznowienie postępowania. Niewątpliwie błędem organu I instancji było przyjęcie, że wskazanie przez skarżących w zażaleniu wniesionym od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 sierpnia 2012 r. (o odmowie wszczęcia postepowania), iż ich wniosek z dnia 12 lipca 2012 r. stanowi w istocie wniosek o wznowienie postępowania, obliguje organ do rozpoznania tego wniosku jako wniosku o wznowienie postępowania. Jak wskazano powyżej, wniosek z dnia 12 lipca 2012 r. został pierwotnie potraktowany jako wniosek o wszczęcie postępowania i sprawa z tego wniosku została zakończona prawomocnym rozstrzygnięciem Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 9 maja 2013 r. W tej sytuacji organ I instancji nie był zatem uprawniony do ponownego prowadzenia postępowania w oparciu o już rozstrzygnięty wniosek. W tym stanie rzeczy za prawidłowe należy uznać stanowisko organu odwoławczego, że prowadzone przez organ I instancji postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania, było od samego początku bezprzedmiotowe. Równocześnie stwierdzić należy, że brak powołania w postawie prawnej w komparycji zaskarżonego postanowienia art. 105 § 1 k.p.a., nie jest błędem istotnym, wypływającym na ocenę legalności kontrolowanego postanowienia, bowiem sam przepis oraz jego treść została przywołana i omówiona przez organ odwoławczy w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, która to część podobnie jak komparycja czy też sentencja stanowi immamentny element postanowienia. W tym stanie sprawy Sąd uznał, że brak jest podstaw do uwzględnienia skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.