II SA/Kr 1734/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie: WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Ewa Rynczak Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2012 r. sprawy ze skarg A.K. i Gminy A. na decyzję Wojewody z dnia 9 września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości I. uchyla punkt II i III zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego A.K. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta W. decyzją z [...] kwietnia 2011 r., na podstawie art.136 ust.3, art. 137 ust. 1 pkt.2, ust. 2, art. 139 art. 140, art.142 ust. 1, art. 216 ust.1, art. 217 ust. 2, art. 229 ustawy z 21.08. 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz.651 ze zm.) w punkcie 1 odmówił zwrotu nieruchomości obejmującej część działki nr [...], część działki nr [...], część działki nr [...], część działki nr [...], część działki nr [...], część działki nr [...], część działki nr [...] cześć działki nr [...], położonej w A. , powstałej w wyniku podziałów geodezyjnych z działki nr [...], która aktem notarialnym Nr rep. [...] z 19 grudnia 1963 r. zawartym w trybie ustawy z 12. 03. 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, została nabyta na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod targowicę. W punkcie 2 organ orzekł o zwrocie nieruchomości obejmującej działki nr [...] o pow. 0,0909 ha, nr [...] o pow.0,0193 ha, nr [...] o pow. 0,0051 ha, położone w A. powstałej w wyniku podziałów geodezyjnych z ww. działki [...], będącej obecnie własnością Gminy A. , objętej księga wieczystą [...] na rzecz: A.K. w 5959/39445 części, A.K. w 5959/39445 części, A.S. w 5959/39445 części, M.K. w 5959/39445 części, P.K. w 3860/15778 części, M.K. w 5959/157780 części, R.K. w 5959/157780 części, P.K. w 5959/157780 części, P.K. w 5959/157780 części (operatem podziału geodezyjnego nr [...] z 30 kwietnia 2010r. działka nr [...] podzieliła się na działki nr [...] ,[...] [...] , działka nr [...] podzieliła się na działki nr [...] ,[...] ). W punkcie 3 organ wskazał, że przedmiotową nieruchomość zwraca się w stanie w jakim znajduje się w dniu zwrotu. W punkcie 4 zobowiązał ww. osoby do zwrotu na rzecz Gminy A. kwoty łącznej 2.556,00 zł, w następujących wysokościach: A.K. - 386,14 zł, A.K. - 386,14 zł, A.S. -386,14 zł, M.K. -386,14 zł, P.K. - 625,32 zł, M.K. - 96,53 zł, R.K. - 96,53 zł, P.K. - 96,53 zł, P.K. -96,53 zł. W punkcie 5 organ podał, że należność wymienioną w pkt. 4 decyzji ww. osoby winny wpłacić w terminie 14-tu dni licząc od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. W punkcie 6 wskazał, że ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości stanowi podstawę dokonania stosownych wpisów w księgach wieczystych oraz w operacie ewidencji gruntów. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że postępowanie jest prowadzone na wniosek. Umową zawartą w formie aktu notarialnego z 19 grudnia 1963 r. zawartą w trybie ustawy z 12. 03. 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, działka nr [...] o pow. 0,2940 ha, położona w A. , została nabyta na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod targowicę za cenę 12.600 zł. W chwili nabycia przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa jej właścicielem był A.K. . Wnioskodawcy są następcami prawnymi A.K. . W wyniku kolejnych podziałów działce tej odpowiadają obecnie: część działki nr [...], część działki nr [...] część działki nr [...], część działki nr [...], część działki nr [...], część działki nr [...], część działki nr [...], cześć działki nr [...], a także działki nr [...] ,[...] ,[...] . Organ wskazał, że głównym celem nabycia na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...] była realizacja na niej targowicy miejskiej w A. , zgodnie z decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. Wydział Architektury i Budownictwa Nr [...] z 17 września 1963 r. o lokalizacji szczegółowej nr [...]. Organ ustalił również, że za wyjątkiem działek nr [...] i[...] , które stanowią własność spółki jawnej "A. z siedzibą w K. , pozostałe wnioskowane do zwrotu działki stanowią własność Gminy A. , z tym, że działka nr [...] została oddana w użytkowanie wieczyste Hurtowni [...] sp z o.o. z/s w A. do 14 sierpnia 2089 r. na podstawie umowy sprzedaży i oddania gruntu państwowego w wieczyste użytkowanie Rep. [...] z 14 sierpnia 1990 r. Wpisu użytkowania wieczystego do w/w księgi wieczystej dokonano 16 października 1990 r. i taki wpis istnieje do dnia dzisiejszego. Na podstawie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej na terenie nieruchomości 10 grudnia 2009 r., zgromadzonych w sprawie dokumentów w postaci: protokołu zdawczo-odbiorczego z 27 grudnia 1968 r. (z którego wynika, że działka nr [...] przeznaczona została pod zieleń miejską), decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej[...] z 10 grudnia 1968 r. (o przekazaniu terenu państwowego w użytkowanie, w której zawarto wpis, że działka nr [...] przeznaczona jest pod zieleń miejską), protokołu z przeprowadzonej kontroli użytkowania terenów państwowych z 14 listopada 1968 r. (w którym stwierdzono, że teren Skarbu Państwa składający się m.in. z działki [...] przeznaczony jest na szkółkę drzewek), protokołu zdawczo- odbiorczego spisanego 23 grudnia 1968 r. (w którym określono przeznaczenie działki nr [...] pod szkółkę drzewek) oraz zeznań świadków: J.B. ,Z.W. J.B. i A.T. , organ ustalił, że działka nr [...] położona w A. , poza jej niewielką częścią, której odpowiada dziś część działki nr [...] , pomimo upływu 10 lat licząc od dnia jej nabycia 19 grudnia 1963 r. na rzecz Skarbu Państwa, nie została zużyta na cel wywłaszczenia określony w w/w akcie notarialnym. W ocenie organu zachodzą zatem przesłanki do uznania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie wskazał, że "mając na uwadze powyższe ustalenia, a w szczególności zeznania świadków, należało odmówić zwrotu części działki nr [...] powstałej z działki nr [...] , na której zlokalizowany był punkt skupu targowicy miejskiej w A. ". Nadto organ wskazał, że działki nr [...] ,[...] [...] , znajdują się w granicach wywłaszczonej działki nr [...]. Przedmiotowe działki nie były wykorzystane pod targowicę miejską, czyli nie zrealizowano na nich celu wywłaszczenia. Jak wynika z wyżej powołanych dokumentów oraz z zeznań świadków, ta część działki nr [...] była wykorzystywana na potrzeby ogrodu miejskiego jako szkółka drzew, w pozostałej części był to teren nieużytkowany, zarośnięty drzewami i zaniedbany. Pozostałą część wywłaszczonej działki nr [...] stanowią obecnie części działek nr [...] ,[...] ,[...] [..] , na których zlokalizowana jest droga gminna - łącznik ul. [...] . Przedmiotowa droga została zaliczona do kategorii dróg gminnych uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w A. z 25 lutego 2010r. opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa nr [...] z 19 kwietnia 2010r. Z przedmiotowej uchwały wynika, że między innymi działki gruntu nr [...] ,[...] [...] [...] zostały zajęte pod drogę gminną łącznik ul. [...] z ul. [...]. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ stwierdził, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej. Stąd należało odmówić zwrotu nieruchomości na rzecz spadkobierców byłych właścicieli, pomimo tego, że cel wywłaszczenia nie został na nich zrealizowany. Nadto organ ustalił, że na działce nr [...], której część wchodzi w skład wywłaszczonej działki nr [...], ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz Hurtowni [...]" sp. z o.o. z/s w A. do 14 sierpnia 2089 r. na podstawie umowy sprzedaży i oddania gruntu państwowego w wieczyste użytkowanie z 14 sierpnia 1990 r. Wpisu użytkowania wieczystego do w/w księgi wieczystej dokonano 16 października 1990 r. i taki wpis istnieje do dnia dzisiejszego. W związku z powyższym z uwagi na treść art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie o zwrot ww. działki również nie przysługuje. Dalej organ stwierdził, że zgodnie z informacją rzeczoznawcy zamieszczoną w operacie szacunkowym bezpośrednio na przedmiotowej nieruchomości nie podejmowano żadnych działań zwiększających lub zmniejszających wartość nieruchomości. Nie została również przyznana nieruchomość zamienna. W przedmiotowej sprawie na rzecz Gminy A. spadkobiercy byłych właścicieli zobowiązani będą zwrócić kwotę 2.556,00 zł (wartość zwaloryzowanego odszkodowania nie przekraczającego 50% aktualnej wartości nieruchomości – art. 217 ust. 2 ustawy), która podlegać będzie wpłacie na rzecz Gminy A. , aktualnego właściciela nieruchomości, po wydaniu i uprawomocnieniu się decyzji Starosty W. orzekającej o zwrocie działek nr [...] ,[...] i [...] i ustalającej wysokość odszkodowania. Odwołanie od ww. decyzji wniósł A.K. , wskazując, że zaskarża jej punkt 1. Odwołujący się wskazał na nieprawidłowości związane z urządzaniem drogi na działkach objętych wnioskiem o zwrot. Zarzucił, że uzasadnienie organu I instancji jest niespójne, albowiem z jednej strony znajdują się w nim ustalenia dotyczące niezrealizowania celu wywłaszczenia, z drugiej dokonano odmowy zwrotu działki nr [...] z uwagi na zlokalizowanie na niej punktu skupu targowicy miejskiej w A. Nadto wskazał, że postępowanie przetargowe, w wyniku którego sp. jawna "[...]" stała właścicielem działki nr [...] i[...] miało miejsce w 2007 r., a zatem w czasie kiedy trwało postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Odwołujący się domagał się wyłączenia od udziału w postępowaniu osób, które brały udział w postępowaniu przed i w 1995 r. Odwołanie od ww. decyzji wniósł również Burmistrz A. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w zakresie pkt 2 podnosząc, że na działce nr [...] zlokalizowane są studzienki kanalizacyjne, do których bezpośrednio odprowadzane są wody opadowe z drogi gminnej – łącznika ul. [...] z ul. [...]. Dalej ciągiem kanalizacyjnym, którego fragment znajduje się na działce nr [...] wody odprowadzane są do oczyszczalni ścieków. Wobec powyższego działka ta powinna należeć do pasa drogowego i jako taka nie podlegać zwrotowi. Wojewoda decyzją z [...] września 2011 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 138 § 2 kpa: - w punkcie I utrzymał w mocy w całości pkt 2,3, 4, 5, 6 zaskarżonej decyzji; - w punkcie II utrzymał w mocy pkt 1 zaskarżonej decyzji w części dotyczącej: odmowy zwrotu części działki nr [...], części działki nr [...], części działki nr [...], części działki nr [...] , części działki nr [...] i części działki nr [...] ; - w punkcie III uchylił pkt 1 zaskarżonej decyzji w części dotyczącej: odmowy zwrotu części działki nr [...] i części działki nr [...] i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że niewątpliwie w przedmiotowej sprawie spełnione zostały dwie podstawowe przesłanki, bez zaistnienia których nie jest możliwe orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Po pierwsze, z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości wystąpiły wszystkie uprawnione do tego osoby. Po drugie zaś w/w działka może zostać uznana za wywłaszczoną w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż jej nabycie nastąpiło w oparciu o przepisy ustawy z 12. 03. 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Organ II instancji podzielił ustalenia organu I instancji, że w latach 1963-1973 nie było na wywłaszczonej nieruchomości zlokalizowanej "targowicy". Wskazał, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że już pięć lat po wywłaszczeniu "zarzucona" została przez ówczesne władze koncepcja urządzenia na tym właśnie obszarze "targowicy miejskiej", gdyż został on przeznaczony pod zieleń miejską, a konkretnie tzw. "szkółkę drzewek". Powyższe znajduje potwierdzenie w zeznaniach świadków, którzy wskazali, że w latach 70-tych "na terenie od ulicy [...] funkcjonowała targowica, aż poza budynek skupu, a dalej w kierunku W. rosły drzewa. Cały skup i sprzedaż na targowicy funkcjonowała na placu od ulicy [...] do budynku punktu skupu i poza nim. Za budynkiem od strony[...] istniała rampa do załadunku żywca". Na sporządzonej przez geodetę uprawnionego mapie uzupełniającej z 10 listopada 2009 r. widoczny jest budynek, w przeszłości stanowiący omawiany punkt skupu, jak również przylegająca do niego wspomniana rampa do załadunku żywca, która usytuowana jest tuż obok stanowiącej przedmiot postępowania części działki nr [...] Z tego względu w ocenie organu odwoławczego, uzasadnione jest przyjęcie, iż ten właśnie obszar (część działki nr [...]), jako jedyna część dawnej działki [...] był do roku 1973 r. wykorzystywany na potrzeby targowicy, a tym samym nie stał się zbędny na cel wywłaszczenia i brak jest podstaw do jego zwrotu. Pozostała natomiast część dawnej działki nr [...], w świetle zgromadzonych w sprawie dowodów nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia i wobec treści art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stała się zbędna na ten cel. Wojewoda podzielił również ustalenia organu I instancji odnośnie zajęcia działek nr [...] ,[...] [...] [...] pod drogę publiczną i wynikającą z tego faktu niemożność orzeczenia o zwrocie. Zasadnym, w ocenie organu II instancji było również orzeczenie o odmowie zwrotu części działki nr [...]. Chociaż w świetle znajdującego się w aktach sprawy odpisu z księgi wieczystej nr [...] organ I instancji omyłkowo wskazał, że działka nr [...] została oddana w użytkowanie wieczyste na podstawie umowy z 14 sierpnia 1990 r. Rep. [...], zaś prawo to ujawniono w tejże księdze 16 października 1990 r., to treść w/w odpisu z księgi (ustanowienie prawa użytkowania wieczystego umową z 28 października 1997 r. Rep. [...] i jego ujawnienie w księdze w 26 listopada 1997 r.) potwierdza zasadność oparcia się w tym zakresie na regulacji art. 229 u.g.n. Natomiast za nieprawidłowe i przedwczesne w kontekście poczynionych ustaleń organ odwoławczy uznał rozstrzygnięcie organu I instancji w zakresie odmowy zwrotu części działek nr [...] i nr [...], będących własnością spółki jawnej " A. " z siedzibą w K. . Organ odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych, w szczególności wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30. 11. 2007 r. sygn. akt I OSK 1712/06, w którym stwierdzono, że "zgodzić się natomiast należy z poglądem, że art. 136 ugn jest normą o charakterze imperatywnym. Z brzmienia ust. 1 wynika wprost kategoryczny zakaz użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel, niż wskazany w decyzji o wywłaszczeniu, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy nie złożą wniosku o zwrot nieruchomości. Taki charakter ma również przepis ust. 2, który nakłada na właściwy organ obowiązek zawiadomienia ("właściwy organ zawiadamia") poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel, niż cel wywłaszczenia, jak również o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Naruszenie tej powinności przez organ reprezentujący Skarb Państwa przez dokonanie obrotu nieruchomością, do której prawo zwrotu zostało zastrzeżone w ustawie jej byłemu właścicielowi, bez jego zgody, jest działaniem niezgodnym z prawem, naruszającym chronione prawem interesy wywłaszczonego, tym bardziej, gdy do rozporządzenia nieruchomością dochodzi, jak w niniejszej sprawie, po złożeniu przez spadkobierców poprzedniego właściciela wniosku o zwrot nieruchomości. Takie działanie organu państwa narusza podstawowe zasady demokratycznego państwa prawnego. (...) Nie można także odmówić racji stwierdzeniu, że kwestia ważności dokonanej w opisanych warunkach czynności prawnej stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa". Wojewoda wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę w zakresie w/w części działek nr [...] i nr [...] organ I instancji winien wziąć pod uwagę treść w/w orzecznictwa, uprzednio jednak ustalając w sposób niebudzący wątpliwości, iż w przypadku tych nieruchomości nie zachodzi przesłanka, o której mowa w art. 229 u.g.n. Wreszcie, organ II instancji uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie Starosty W. w przedmiocie zwrotu nieruchomości obejmującej działki nr [...] ,[...] [...] , wskazując, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż podziemne urządzenia infrastruktury technicznej, gazowej, energetycznej, telekomunikacyjnej z natury rzeczy nie uniemożliwiają zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Organ odwoławczy nadmienił również, że operat szacunkowy na okoliczność ustalenia zmiany wartości zwracanej nieruchomości został sporządzony w lipcu 2010 r., stąd regulacja zawarta w art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma większego znaczenia, gdyż fakt, iż stan zwracanej nieruchomości od chwili jej wywłaszczenia nie uległ zmianom mającym istotny wpływy na jej wartość, wynika już z całości zgromadzonego materiału dowodowego, zaś sporządzony operat tylko ten fakt dodatkowo potwierdza. Odnosząc się do zarzutów A.K. organ II instancji wskazał, że nie jest uprawniony do wyłączenia pracowników Starostwa, gdyż jego kompetencje pozwalają na wyłączenie podległego sobie organu, nie zaś pracowników tego organu. Jeśli chodzi o zarzut dotyczący niezrealizowania przez organ I instancji zalecenia organu odwoławczego w postaci ponownego przesłuchania świadków, to, zalecenie to zostało sformułowane przez Wojewodę w decyzji dotyczącej zwrotu działek wywłaszczonych na cele "ogrodu miejskiego", a więc nie dotyczy ono przedmiotowej sprawy. Za nieuzasadniony uznał również zarzut dotyczący nieokreślenia przez organ I instancji powierzchni działek, których zwrotu odmówiono. Przepisy prawa nie przewidują bowiem takiej konieczności, zaś zgromadzona w sprawie dokumentacja geodezyjna pozwala na łatwą identyfikację całego przedmiotu postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody wnieśli – osobnymi pismami - A.K. i Gmina A. A.K. zarzucił naruszenie art. 156, art. 7, art. 80, art. 136, art. 37 i art. 145 kpa. W skardze wyraził swoje niezadowolenie z prowadzonego przez organy administracyjne postępowania. Podniósł, że toczy się ono od 1992 r. i w dacie jego wszczęcia nie było żadnej drogi publicznej na terenie wnioskowanym do zwrotu, jak również, że w jego toku dokonywany był obrót nieruchomościami będącymi przedmiotem wniosku o zwrot. Nie zgodził się z ustaleniami organów dotyczącymi działki nr [...] wskazując, że nie stwierdzono na jakiej podstawie wybudowano znajdujący się na niej budynek. Burmistrz Gminy A. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w punkcie III oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego mapa uzupełniająca z 10 listopada 2009 r., na którą naniesiony został przebieg granic wywłaszczonej działki, a która – jak wskazał skarżący - stała się podstawą uchylenia orzeczenia o odmowie zwrotu działek nr [...] i[...] jest niedokładna, co rodzi wątpliwości co do jej mocy dowodowej. Nadto podniósł, że podtrzymuje swoje stanowisko w kwestii niedopuszczalności zwrotu działek nr [...] ,[...] , które powstały z działki nr [...] na której od 1990 r. zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego. Podkreślił, że zmiana użytkownika wieczystego nie ma znaczenia dla możliwości zastosowania art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o odrzucenie skargi złożonej przez Burmistrza Gminy A. z uwagi na brak po jego stronie interesu prawnego do kwestionowania decyzji w zakresie zwrotu działek nr [...] i[ ...] . W razie nieuwzględnienia powyższej argumentacji organ wniósł o oddalenie obydwu skarg, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji z art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Postępowanie przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji z art. 134 §1 kpa. Skargi A.K. i Gminy A. są zasadne, jakkolwiek tylko w części podniesione w nich zarzuty zasługują na uwzględnienie. Podstawą materialnoprawną w niniejszej sprawie są przepisy art. 136 ust. 3 w zw. z 137 oraz art. 229 ustawy z 21. 08. 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.) zwanej dalej w skrócie u.g.n. I tak zgodnie z treścią art. 136 ust. 3 ugn poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 tej ustawy stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis ten stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z 12. 03. 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.). Jak wynika z treści aktu notarialnego z 19 grudnia 1963 r. nr rep.[...] umowa sprzedaży nieruchomości oznaczonej wówczas nr [...] z przeznaczeniem pod targowicę w A. , której zwrotu domagają się wnioskodawcy została zawarta w myśl tego właśnie przepisu. Nadto należy wskazać, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa i doktryny musi pochodzić o wszystkich współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości lub ich spadkobierców oraz, że w chwili orzekania o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stanowi ona własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego Zgodnie z treścią art. 229 cyt. ustawy roszczenie, o którym mowa w jej art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 1 stycznia 1998 r. ) nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Odnosząc powyższe do okoliczności przedmiotowej sprawy w pierwszej kolejności trzeba wskazać, że w niniejszej sprawie sporne i budzące zastrzeżenia są ustalenia dotyczące przesłanek pozwalających na zwrot zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości, oznaczonej w czasie jej wywłaszczenia nr [...], położonej w A. Stosownie bowiem do treści art. 7 k.p.a. obowiązkiem organu jest podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Obowiązek ten organy realizują w sposób wyznaczony treścią art. 77 i art. 80 k.p.a. Stąd też to organ administracji publicznej, a nie strona postępowania ma obowiązek zebrać w sposób wyczerpujący, a następnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Warszawie z 9 kwietnia 2004 r., sygn. akt II SA 1631/03; podobnie wyrok NSA z 23 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 274/02; wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2002 r., sygn. akt V SA 115/01). Oznacza to, że organ musi zebrać ogół dowodów, których rozpatrzenie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. A zatem postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone dopóki organ nie ustali czy w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny przewidziany w normie prawnej wystąpił, czy też nie. Natomiast dokonane ustalenia stanu faktycznego, stanowiące podstawę podjętego w sprawie rozstrzygnięcia powinny znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Zgodnie z przepisem l art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji winno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Oznacza to, że winno ono zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz wskazywać związek między tą oceną a rozstrzygnięciem. Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy organy powinny jednoznacznie ustalić czy w odniesieniu do działek lub ich części wnioskowanych do zwrotu – powstałych w skutek podziałów geodezyjnych działki nr [...] nabytej w trybie ustawy z 12. 03. 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przez Skarb Państwa na podstawie umowy notarialnej z 19 grudnia 1963 r. nr rep. [...] od ówczesnego właściciela A.K. z przeznaczeniem pod targowicę w A. – zachodziły przesłanki umożliwiające taki zwrot. Mając to na uwadze, w ocenie Sądu należy wskazać, że przedmiotowe postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji nie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy nie ustaliły w sposób jednoznaczny czy na części działki oznaczonej obecnie nr [...] w granicach wywłaszczonej działki nr [...] zrealizowany został cel wywłaszczenia. Jak bowiem wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, utrzymującej w mocy dokonane w tym zakresie ustalenia organu I instancji, na terenie obejmującym teren wywłaszczonej działki nr [...] cel wywłaszczenia, nie został zrealizowany. Wynika to wprost z uzasadnienia decyzji organu II instancji : "jeśli chodzi o kwestię wyjaśnienia czy działka nr [...] faktycznie stała się zbędna na cel określony w umowie sprzedaży z 19.12. 1963 r. tj. czy w latach 1963-1973 nie było na niej zrealizowanej "targowicy", Wojewoda podziela ocenę dokonaną w tym przedmiocie przez Starostę W. Niewątpliwie zgromadzone w tej sprawie dokumenty archiwalne, w tym szczególnie protokół z przeprowadzonej kontroli użytkowania terenów z 14.11. 1968 r. , decyzji Prezydium PRN w W. z 10.12. 1968 r. nr [...], protokoły zdawczo - odbiorcze z 23. 12. 1968 r. przemawiają za tym, że już pięć lat po wywłaszczeniu zarzucona została przez ówczesne władze koncepcja urządzenia na tym właśnie obszarze "targowicy miejskiej", gdyż został on przeznaczony pod zieleń miejską a konkretnie "szkółkę drzewek". Zarazem jednak organy obu instancji odmawiając zwrotu części działki nr [...] w granicach dawnej dz. nr [...] przyjęły, że cel wywłaszczenia został na niej zrealizowany ponieważ - jak wynika z zeznań świadków "czasem sprzecznych i nie do końca spójnych pojawiło się stwierdzenie, zgodnie z którym zachodnia część działki nr [...] wykorzystywana był pod targowicę". Nadto organ odwoławczy powołał mapę sporządzoną 10.11. 2009 r. przez uprawnionego geodetę Z.M. , na której widoczny jest budynek punktu skupu i przylegająca do niego rampa do załadunku żywca, która usytuowana jest tuż obok stanowiącej przedmiot postępowania dz. nr [...]. Oceniając powyższe w ocenie Sądu organy nie wykazały jednak w sposób logiczny i jednoznaczny czy na części dz. [...] w granicach wywłaszczonej nieruchomości został wybudowany w terminach wskazanych w art. 137 u.g.n. budynek skupu lub zrealizowano jakieś inne urządzenia lub obiekty targowicy. Nie wyjaśnił sprzeczności pomiędzy stwierdzeniem opartym również o zeznania świadków i ww. dokumenty, że na terenie przedmiotowej działki nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Trzeba zatem podkreślić, że w związku z powyższą sprzecznością zachodzi konieczność jednoznacznego ustalenia czy na jakiekolwiek części wywłaszczonego terenu zrealizowany został cel wywłaszczenia, czy też cały ten teren nie został wykorzystany na targowicę. Nie można bowiem uznać za prawidłowe ustaleń, które jednocześnie wskazują na brak realizacji celu na terenie całej działki nr [...] i jednocześnie wskazują, że cel ten został zrealizowany na części działki nr [...]. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ jednoznacznie czy na terenie części działki nr [...] w granicach działki nr [...] zrealizowano jakikolwiek obiekt stanowiący element targowicy czy też obiekt ten został zrealizowany poza terenem wnioskowanym w niniejszej sprawie do zwrotu. Istotne będzie także doprecyzowanie przez organ rozpoznający ponownie sprawę co oznacza określenie iż celem przedmiotowego wywłaszczenia byłą realizacja "targowicy" w A. A zatem celem jednoznacznego określenia czy działka nr [...] została wykorzystana na targowicę materiał dowodowy powinien zostać uzupełniony i prawidłowo oceniony, tak aby można było ustalić co i w jaki terminie zostało zrealizowane. Odnosząc się do kolejnych kwestii należy przede wszystkim zauważyć, że ustalenia poczynione w kwestii części działek oznaczonych nr [...] ,[...] [...] [...] na których obecnie znajduje się droga gminna nie budzą wątpliwości Sądu, a w sprawie jest niesporne, że na terenie ww. części działek nie został zrealizowany cel wywłaszczenia tym niemniej nie ma możliwości realizacji ich zwrotu w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n. ze względu na treść przepisu art. 2a ustawy z 21. 03. 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), zgodnie z którym drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Należy podkreślić, że ww. przepis określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków, natomiast instrumentem mającym na celu uporządkowanie stanu prawnego dróg publicznych i doprowadzenie sytuacji prawnej do stanu zgodnego z powyższym unormowaniem jest przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13. 10. 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Stwierdza on, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. (wyrok NSA z 28. 05. 2003 r. sygn. akt II SA/Gd 1206/01, Lex 109703). A zatem wykładnia art. 136 ust. 3 u.g.n. uwzględniająca ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne - co wynika z art. 2a ustawy o drogach publicznych - przesądza o niedopuszczalności orzeczenia o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej lub nabytej na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 ugn nieruchomościami, nawet jeśli nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w notarialnej umowie sprzedaży z 19. 12. 1963 r. o ile w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. A jeśli tak, to organy obu instancji prawidłowo wskazały, że części ww. działek nie podlegają zwrotowi jakkolwiek cel wywłaszczenia nie został na nich zrealizowany. W ocenie Sądu nie zasługuje natomiast na aprobatę stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym w przedmiotowej sprawie doszło do przedwczesnego rozstrzygnięcia organu I instancji w zakresie odmowy zwrotu części działek nr [...] i[...] . Poza sporem jest, iż nie został na nich zrealizowany cel wywłaszczenia natomiast stanowią obecnie własność spółki jawnej A. z siedzibą w K. Organ odwoławczy nie neguje co prawda utrwalonego w doktrynie i orzecznictwie stanowiska , że nie może być zwrócona własność nieruchomości , której właścicielem w czasie rozpatrywania wniosku o jej zwrot nie jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, ale podnosi , ze w takiej sytuacji organ orzekający w sprawie zwrotu powinien zawiesić postępowanie oraz podjąć właściwe czynności procesowe celem cele usunięcia przeszkody powodującej zawieszenie postępowania. Oznacza to – co w niniejszej sprawie ma istotne znaczenie - że w przypadku gdy Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego sprzedali lub w inny sposób przekazali prawo własności wywłaszczonej nieruchomości, nieruchomość ta nie podlega zwrotowi niezależnie od tego, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. (por. wyrok WSA w Gdańsku z 21. 04. 2010 r. sygn. akt IISA/Gd 741/09, Lex 619906, wyrok WSA w Lublinie z 11. 05. 2010 r. , sygn. akt II SA/Lu 128/10, Lex 674264, wyrok WESA w Krakowie z 25. 03. 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1243/08, Lex 569628). Należy wskazać, że wobec niezrealizowania celu wywłaszczenia na nieruchomości składającej się obecnie z części działek nr [...] i [...] istniałaby przesłanka do jej zwrotu gdyby nie fakt przeniesienia prawa własności na rzecz osób trzecich tj. spółki jawnej A. . W tej sytuacji w ocenie Sądu istnieje zasadnicza przeszkoda do orzeczenia zwrotu części ww. działek ponieważ w chwili obecnej stanowią one własność osób trzecich. Należy się również zgodzić, że dopiero gdyby na drodze sądowej doszło do unieważnienia tychże umów, na mocy których ww. podmioty stały się właścicielami części działek nr [...] i [...] , a konsekwencji przywrócenia prawa własności wywłaszczonej nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego, możliwe byłoby orzeczenie o ich zwrocie. Należy zaznaczyć, że organy administracji publicznej nie mają podstaw prawnych do wniesienia powództwa do sądu powszechnego o stwierdzenie nieważności umowy przenoszącej własność przedmiotowej nieruchomości na rzecz osób trzecich. Stanowisko to znajduje potwierdzenie a aprobowanym przez Sąd wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 maja 2009 r. (sygn. akt I OSK 722/08, Wspólnota 2009/30/27), zgodnie z którym w przypadku sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości wywłaszczonej, nieruchomość ta nie podlega zwrotowi niezależnie od tego, czy cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany czy też nie. Ponieważ taka sytuacja zachodzi w rozpatrywanym przypadku - dopóki na drodze cywilno-prawnej nie dojdzie do unieważnienia umów cywilno-prawnych przenoszących prawo własności przedmiotowej nieruchomości, a tym samym do odzyskania prawa własności i przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego stanowisko organu I instancji należy uznać za prawidłowe. Mając na względzie treść przytoczonego wyżej art. 229 u.g.n. za zgodną z prawem należy uznać także odmowę zwrotu części działki nr [...] a to ze względu na fakt, że jak wskazał organ odwoławczy działka ta została oddana w wieczyste użytkowanie Hurtowni [...]" sp. z o.o. z siedzibą w A. na podstawie umowy z 28 października 1997 r. Rep. [...], ujawnionej w księdze wieczystej w dniu 26 listopada 1997 r. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut Gminy A. , który kwestionowany jest orzeczony w punkcie 2 decyzji I instancji, utrzymany w mocy przez organ odwoławczy, zwrot działek nr [...] ,[...] i[...] , położonych w granicach wywłaszczonej nieruchomości, ponieważ jak wynika z zebranego materiału dowodowego działki te nie zostały wykorzystane na cel wywłaszczenia i aktualnie znajdują się we władaniu gminy A. Należy się przy tym zgodzić, ze stanowiskiem organów, że zrealizowanie na terenie ww. działek podziemnych urządzeń infrastruktury technicznej, gazowej, energetycznej, telekomunikacyjnej z natury rzeczy nie uniemożliwiają zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Mając na uwadze wskazane wyżej uchybienia, które mogą mieć istotny wpływ na wynik postępowania należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzec jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. .