II SA/Kr 1739/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Rynczak / spr. / Sędziowie WSA Renata Czeluśniak Krystyna Daniel Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lutego 2012 r. sprawy ze skarg R.B. i "A. " SA z siedzibą w C. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 13 września 2011 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. na rzecz skarżącego R.B. kwotę 300 / trzysta / złotych , a na rzecz skarżącego "A.. SA z siedzibą w C. kwotę 574 / pięćset siedemdziesiąt cztery / złotych - tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...], Starosta Ż. , działając na podstawie art. 104 i art. 108 § 1 kpa oraz art.37 ust. 1, art. 122 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239 póz. 2019 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 20 stycznia 2010 r. "A. " S.A. z siedzibą w C. , w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych studniami: [...] ,[...] ,[...] [...] dla potrzeb produkcji naturalnych wód źródlanych i napojów w Zakładzie nr 2 w miejscowości J. oraz na wykonanie urządzeń służących do poboru wód, udzielił wnioskodawcy pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych ze studni [...], [...] z utworów trzeciorzędowych oraz ze studni [...], [...] z utworów czwartorzędowych w miejscowości J. oraz na wykonanie urządzeń służących do poboru wód podziemnych, tj. 4 studni o głębokości odpowiednio 54 m, 61 m, 14 m i 15 m, obudowanych konstrukcją żelbetowo-murowaną. k Od powyższej decyzji odwołania wnieśli: J.B,. oraz R.B. , G.K. , M.D. , W.B. , M.B. , J.J. , M.G., , E.G. , U.W. , M.W. . H.Ł. , B.P. , K.P. , A.B. , M.B. , A.B. , M.H. , A.H. , J.B. , S.B. . J.B. wniosła o uchylenie decyzji Starosty w całości lub stwierdzenie nieważności decyzji, zarzucając jej wydanie z obrazą szeregu przepisów prawa materialnego, tj. art. 125 pkt 2 i pkt 3, art. 127 ust. 7, art. 128 ust. 1 pkt 7, pkt 8, pkt 12 Prawa wodnego i z rażącym naruszeniem przepisów proceduralnych, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77, art. 78, art. 80 kpa. Pozostali odwołujący wnieśli o uchylenie decyzji Starosty i rozstrzygnięcie co do jej istoty poprzez odmowę udzielenia firmie A. S.A. pozwolenia wodnoprawnego, zarzucając wydanie przedmiotowej decyzji z rażącym naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 125 pkt 2 i pkt 3 Prawa wodnego oraz z rażącym naruszeniem prawa proceduralnego, tj. art. 7, art. 8 kpa, co wpłynęło na naruszenie zasady legalizmu, określonej w art. 6 Kpa, który powtarza zasadę praworządności za art. 7 Konstytucji RP. Decyzją z dnia [...] września 2011 r. znak: [...], Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. , działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 6, art. 28 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Powodem tego rozstrzygnięcia było w ocenie organu odwoławczego, ustalenie, że ze zwrotnych potwierdzeń odbioru skarżonej decyzji Starosty (dołączonych do akt sprawy l instancji) wynika, że decyzja została skierowana do osoby nieżyjącej tj. do N.H. . Na kopercie zwróconej do nadawcy jest adnotacja pocztowa "zwrot -adresat zmarł", a na wykazie stron do decyzji z dnia [...] marca 2011 r. przy nazwisku N.H. widnieje adnotacja urzędnika "do tej pory pismo z dn. 10.01.11., postanów, z dn. 07.01.11. odbierał pełnoletni domownik". Analiza wcześniejszej korespondencji prowadzonej przez organ l instancji wskazuje, że faktycznie organ nie wiedział o śmierci osób uznanych za strony postępowania, gdyż poprzednie przesyłki pocztowe, kierowane na ich adres, były odbierane. Natomiast do tutejszego organu wróciło 5 kopert z postanowieniem Dyrektora RZGW w K. z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...], skierowanym do osób fizycznych (uznanych do tej pory za strony prowadzonego postępowania), z adnotacją "adresat zmarł", w szczególności zwroty dotyczyły: A.Ł. , J.K. , J.K. , N.H. i S.W. . Na prośbę RZGW w K. Urząd Stanu Cywilnego w J. potwierdził śmierć A.Ł. , N.H. i S.W. , podając dokładne daty Ich zgonu: 31.12.2008 r., 22.08.2009 r. i 3.03.2007 r., natomiast dat śmierci pozostałych osób nie odnalazł w bazie komputerowej obejmującej lata 2000 - 2011, co wskazywałoby na zgony w latach jeszcze wcześniejszych. Jak się więc ostatecznie okazało (już po wysłaniu skarżonej decyzji Starosty i w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego) zaskarżone rozstrzygnięcie skierowane zostało również do osób, które nie mogły mieć statusu strony w rozumieniu art. 28 kpa. Przepis art. 30 § 1 kpa stanowi, że zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych strony ocenia, się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Zgodnie z przepisem art. 8 kodeksu cywilnego zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Zatem przymiot strony, przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci, a zmarły jako osoba nie mająca zdolności prawnej nie może być podmiotem praw i obowiązków wynikających z zakresu prawa administracyjnego. Z ugruntowanego poglądu w orzecznictwie sądowo-administracyjnym wynika, że postępowanie prowadzone z udziałem osoby nieżyjącej, a więc nie mającej w chwili wydania decyzji przymiotu strony i skierowanie do niej decyzji ma charakter postępowania nieistniejącego i stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). W związku z tym organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Starosty będąca przedmiotem postępowania odwoławczego jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność, zatem należało ją wyeliminować z obrotu prawnego. Natomiast organ l instancji powinien podjąć odpowiednie czynności procesowe, w oparciu o przepisy art. 30 kpa, doprowadzając do ustalenia następców prawnych zmarłych stron postępowania, a następnie z udziałem prawidłowo ustalonego kręgu stron prowadzić postępowanie i wydać decyzję. Wobec wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Starosty ze wskazanej wyżej przyczyny, przedwczesne jest badanie przedmiotowej decyzji merytorycznie oraz ocenianie zasadności zarzutów, gdyż ustalenie na nowo kręgu stron postępowania może mieć istotny wpływ na zmianę stanu faktycznego i rozstrzygnięcie sprawy. Reasumując swój wywód organ odwoławczy uznał, że organ l instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisu art. 28 kpa, w związku z art. 30 § 1 kpa. Rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy wiąże się z przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, dotyczącego ustalenia właściwego kręgu stron, co może mieć wpływ na ustalenie uprawnień i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego i co w świetle zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wskazuje na konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyli "A. " S.A. z siedzibą w C. oraz R.B. . "A., " S.A. zarzuciła: - naruszenie art. 10 kpa poprzez brak poinformowania skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz uniemożliwienie zapoznania się przez skarżącą ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji, - naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa - poprzez przyjęcie, iż w postępowaniu, w którym występuje wiele stron, wydanie decyzji administracyjnej w stosunku do osoby nieżyjącej już w chwili wszczęcia postępowania, stanowi o nieważności decyzji administracyjnej, podczas gdy okoliczność taka świadczyć jedynie o nieistnieniu decyzji administracyjnej wyłącznie w relacji do osoby nieżyjącej, a nie przesądza o jej wadliwości w stosunku do pozostałych osób; - naruszenie art. 49 kpa w związku z art. 127 ust.7 pkt 5 i w zw. z art. 127 ust. 7a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne poprzez pominięcie okoliczności, iż organ l instancji posłużył się obligatoryjnym trybem doręczeń poprzez obwieszczenie, a zatem nie miał obowiązku ustalenia imienia i nazwiska każdej strony postępowania, a to strona postępowania powinna zgłosić organowi chęć udziału w postępowaniu, a jednocześnie organ nie miał prawnej możliwości przeprowadzenia równolegle doręczeń w trybie zwykłym ; - naruszenie przepisu art. 30 kpa poprzez wskazanie, że organ l instancji był zobowiązany do ustalenia następców prawnych osób zmarłych, które zostały wskazane jako strony postępowania; - naruszenie art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne poprzez jego niezastosowanie i odniesienie się w uzasadnieniu wydanej decyzji do art. 28 kpa; - naruszenie art. 4 ustawy z dnia 29 września 1986r. Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz.U. z 2004r., Nr 161 póz. 1688 t.j.) poprzez dokonanie ustalenia, iż pięć osób spośród wymienionych jako strony postępowania nie żyje, bez przeprowadzenia na tę okoliczność dowodu a aktów zgonu; - naruszenie art. 138 § 2 kpa w brzmieniu obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r. poprzez uchylenie decyzji zaskarżonej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji, podczas gdy w sprawie nie zachodziły podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, gdyż w sprawie nie występuje konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, względnie zakres ten nie ma istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie. Strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z kolei skarżący R.B. zarzucił: - rażące naruszenie zasady czynnego udziału stron określonej art. 10 kpa do czego doszło, poprzez wydanie przedmiotowej decyzji bez umożliwienia stronom wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań: - rażące naruszenie zasady szybkości i prostoty postępowania, określonej w art. 12 § 1 i 2 kpa, do czego doszło, poprzez wystąpienie niczym nieuzasadnionej zwłoki w załatwieniu sprawy objętej postępowaniem odwoławczym. Powyższe naruszenia prawa proceduralnego wpłynęły zdaniem skarżącego na naruszenie zasady legalizmu określonej art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji RP. Nadto skarżący zarzucił, że zaskarżone rozstrzygnięcie wraz z postanowieniem z dnia [...] października [...] doprowadziło do pozostawienia w obrocie prawnym decyzji organu l instancji obarczonej istotną kwalifikowaną wadą , o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa albowiem narusza postanowienia art. 125 pkt 2 i 3 ustawy Prawo wodne. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej decyzji, względnie o jej uchylenia, stwierdzenie nieważności w całości decyzji Starosty Ż. z dnia [...] marca 2011 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. ,, W odpowiedzi na skargi skarżony organ wniósł o ich oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością: uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.-s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. nie mogła pozostać w obrocie prawnym, ponieważ dotknięta została naruszeniami prawa o takim właśnie charakterze. W tym też zakresie zasadna jest skarga "A. " S.A. Skarga R.B. podlega zaś uwzględnieniu z innych przyczyn, niż w jej treści podniesione. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 49 k.p.a. i art. 127 ust. 7a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239 póz. 2019 ze zm.). Przepis art. 127 ust. 7a Prawa wodnego jest unormowaniem lex specialis wobec art. 49 k.p.a. w zakresie dotyczącym ustalenia stron postępowania w tego rodzaju sprawach. Powyższe unormowanie jednoznacznie stanowi, że jeżeli liczba stron postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego przekracza 20, to do stron innych niż wnioskodawca, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, właściciel wody, właściciele urządzeń wodnych stosuje się przepis art. 49 k.p.a. Oznacza to, że doręczenie bądź zawiadomienie w drodze obwieszczenia publicznego o którym stanowi art. 49 k.p.a. może być stosowane, jeżeli organ ustali krąg podmiotów, które powinny wziąć udział w całym postępowaniu lub w niektórych jego czynnościach. W związku z tym właściwy organ musi w pierwszej kolejności ustalić krąg stron postępowania, żeby ustalić czy ich liczba przekracza 20, co determinuje dalszy przebieg postępowania administracyjnego, a w szczególności postępowania dowodowego w zakresie dotyczącym uprawnień i obowiązków jego stron w rozumieniu art. 28 k.p.a. W kontrolowanej sprawie organ odwoławczy błędnie przyjął, że Starosta Z. w swojej decyzji z dnia [...] marca 2011 r. niewłaściwie ustalił krąg stron postępowania administracyjnego, co w jego ocenie skutkowało skierowaniem decyzji do osób, które nie mogły mieć statusu strony. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. ustalił, że w stosunku do 5-ciu osób (A.Ł,. , J.K. , J.K. , N.H. i S.W. nastąpiło nieprawidłowe doręczenie decyzji ponieważ osoby te zmarły, a organ l instancji nie ustalił ich następców prawnych. Powyższe rozumowanie jest błędne. Z akt administracyjnych zgromadzonych przez organ l instancji wynika bowiem, że organ l instancji oprócz stron wskazanych w pkt 1-4 art. 127 ust. 7a, ustalił także, iż stronami postępowania administracyjnego, w liczbie ponad 20-tu, są władający powierzchnią ziemi w obrębie lejów depresyjnych czyli działek znajdujących w zasięgu oddziaływania podziemnych studni (vide: teczka oznaczona jako akta II instancji Nr [...]). Wykazane to zostało m.in. wypisami z ewidencji gruntów oraz mapą z wyszczególnionymi działkami w obrębie lejów depresyjnych (vide: mapa lokalizacyjna studni - teczka oznaczona jako akta II instancji Nr- [...]). Ściśle zatem zostało ustalone, że w postępowaniu administracyjnym występuje ponad 20 osób władających powierzchnią ziemi w obrębie lejów depresyjnych. Tak więc spełniony został warunek z art. 49 k.p.a. w zw. z art. 127 ust. 7a ustawy Prawo wodne, co do możliwości posłużenia się formą obwieszczenia. Zastosowanie zaś trybu obwieszczenia, w stosunku do podmiotów władających powierzchnią ziemi, zwalnia organ od konieczności ustalania ewentualnych następców prawnych tychże zmarłych stron postępowania. Obwieszczenie ma bowiem ten skutek, że każdy zainteresowany kto uważa się za stronę postępowania (w tym następca prawny) może dowiedzieć się o toczącym się postępowaniu i jego przebiegu, co umożliwia ewentualny czynny w nim udział. W związku z tym nieuzasadnione było uchylenie decyzji Starosty Ż. w oparciu o naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 30 § 1 k.p.a., a także art. 10 k.p.a., ponieważ skarżony organ błędnie przyjął, że w postępowaniu przed organem ł instancji stronom nie zapewniono czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Wobec nieuzasadnionego wydania decyzji kasacyjnej, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. , nie rozstrzygnął sprawy co do istoty, czym naruszył art. 138 § 2 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była prawidłowość decyzji kasacyjnej uchylającej decyzję organu l instancji, w związku z tym pozostałe zarzuty R.B. , w zakresie naruszenia wymagań ochrony środowiska, czy zgodności pozwolenia wodnoprawnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należy uznać za przedwczesne. W przypadku ich podtrzymania będą one mogły być przedmiotem kontroli sądowej dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu przed obiema instancjami - organów administracyjnych. Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, za podstawę biorąc art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.