II SA/Kr 1744/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2012 r. sprawy ze skargi A. J., S. W., J. K., K. B., M. G., S. F., S. B., L. B., J. B., S. B., J. B., B. S., W. S., M. K., A. K., D. T. i M. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 28 lipca 2000 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących: A. J., S. W., J. K., K. B., S. B., L. B., S. B., J. B., B. S., W. S., M. K., A. K., D. T. i M. K. kwotę po 30 zł (słownie trzydzieści złotych), a na rzecz skarżących M. G., S. F. i J. B. kwotę 30 zł (słownie trzydzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 21 stycznia 1999 r. Burmistrz Miasta i Gminy W. , na podstawie art. 87 ust. 2, art. 28 ust. 1 oraz art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, art. 5 i art. 16 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej, jak również ust. 1 pkt 2 porozumienia zawartego pomiędzy Kierownikiem Urzędu Rejonowego w K. a Burmistrzem Miasta i Gminy W. z dnia 27 grudnia 1990 r. w sprawie powierzenia organom gminy niektórych spraw z zakresu administracji rządowej (DZ. Urz. Woj. K. nr 3 z 1991 r.), zgodnie z Planem Ogólnym Miasta i Gminy W. zatwierdzonym Uchwałą Rady Miejskiej w W. Nr XXXIII/245/93 z dnia 27 kwietnia 1993 r., zatwierdził Zakładowi [....] S.A. w K. plan realizacyjny objęty załącznikiem graficznym nr 1 i udzielił pozwolenia na budowę linii napowietrznej SN 15KV na odcinku A-B w P. oraz linii kablowej SN 15KV w G. zasilającej istniejącą stację transformatorową nr [....] na działkach w P. i G. wymienionych w załączonym do decyzji wykazie stron. W uzasadnieniu organ powołał się na następujące dokumenty: wniosek (zgodny z ustaleniami planu), zgody właścicieli działek, decyzję o warunkach budowy i zagospodarowania terenu, zgody właścicieli działek na przejście trasą linii, decyzję o wejściu w teren na działkę nr [....] w P. , uzgodnienie dokumentacji z ZE K. [....] z dnia 31 sierpnia 1998 r., uzgodnienie [....] z dnia 1 lipca 1998 r., uzgodnienie [....] z dnia 8 lipca 1998 r., uzgodnienie [....] z 8 lipca 1998 r., uzgodnienie z Urzędem Miasta i Gminy W. , uzgodnienie WSMiUW w M. Nr [....] 8 z dnia 4 sierpnia 1998 r. Odwołanie od ww. decyzji wnieśli K.B. i S.B. , A.J. , S.W. , J.K. , M.K. , A.K. i M.P. Wojewoda [....] decyzją z dnia 28 lipca 2000 r. znak: [....] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że postanowieniem z dnia 4 października 1999 r. zawiesił postępowanie w sprawie ze względu na nierozstrzygnięcie przed wydaniem pozwolenia na budowę zagadnienia wstępnego jakim jest ustalenie prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decyzją z dnia 9 maja 2000 r. znak: [....] Wicestarosta Powiatu [....] zezwolił Zakładowi [....] S.A. na przeprowadzenie napowietrznej linii energetycznej 15 kV przez działki położone w P. , objęte wymienioną na wstępie decyzją o pozwoleniu na budowę, a decyzją z dnia 16 maja 2000 r. znak: [....] zezwolił na ich niezwłoczne zajęcie. Ustąpiły zatem przyczyny zawieszenia postępowania. Bezskuteczny jest zatem brak zgody odwołujących się na wykonanie robót objętych zaskarżoną decyzją, na terenie ich nieruchomości. Organ II instancji stwierdził, że inwestor wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zawartość projektu odpowiada przepisom art. 34 ust. 1 ustawy prawo budowlane . Sprawdzono zgodność projektu zagospodarowania działki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz wykonanie projektu przez osobę uprawnioną. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wniosły następujące osoby: A.J. , S.W. i J.K. , S.B. i J.B. , D.T. , M.K. (zam......), B.S. i W.S. , M.K. (zam.....) i A.K. , K.B. i S.B. . W związku ze śmiercią skarżącego S.B. postępowanie sądowe toczyło się z udziałem jego następców prawnych tj.: K.B. , M.G. , S.F. , S.B. , L.B. i J.B. Skarżący wyrazili swoje rozgoryczenie pominięciem przy ustaleniu przebiegu linii energetycznej ich interesu. Nie wzięto bowiem pod uwagę, że realizacja inwestycji skutkować będzie obniżeniem wartości nieruchomości, mimo, że istnieje możliwość poprowadzenia linii w inny sposób, nie przez tereny budowlane. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1271 ze zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232). Ocena materiału dowodowego przez sąd administracyjny według art. 133 § 1 p.p.s.a. oznacza zakaz uwzględniania przy orzekaniu okoliczności nieznajdujacych odzwierciedlenia w aktach sprawy. Przepisy nie nakładają na sąd obowiązku zgromadzenia kompletnych akt postępowania w sprawie toczącej się przed nim, a tylko dokonanie oceny na podstawie akt przesłanych przez organ, a wyjątkowo uzupełnianych dodatkowymi istotnymi dowodami z dokumentów. Sąd oczywiście może wezwać organ do uzupełnienia akt sprawy, jeśli przez niedopatrzenie organu akta zawierają braki, ale to uzupełnienie dotyczy tych akt, które organ posiadał wydając rozstrzygnięcie. Uzupełnienie to nie może natomiast oznaczać kompletowania przez sąd akt znajdujących się poza organem, gdyż to nie należy do obowiązków sądu, ale organu (I OSK 58/09, wyrok NSA W-wa z dnia 23.10.2009 r., LEX nr 573288). Na wstępie, w nawiązaniu do powyższych uwag stwierdzić należy, że przedstawione sądowi akta administracyjne były niekompletne. Akta nie zawierały m.in. projektu budowlanego, uzgodnień, a nawet odwołań stron od decyzji organu I instancji. Jak wynika z pisma organu z dnia 23.10.2000 r. (k.11 akt sądowych) organ przedstawił sądowi jedynie część akt postępowania. Pozostała część akt miała być przekazana po ich zwrocie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Pomimo ponagleń sądu (pismem, telefonicznie i faksem – w dniu 15.02.2012 r. i 24.02.2012 r.) akta zostały uzupełnione jedynie w części, nadal nie został przedłożony sądowi projekt budowlany. Już to powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, jak również decyzji organu I instancji. Nadto, dokonana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji na podstawie przedłożonej przez organ części pozwala stwierdzić, że jest ona niezgodna z prawem. Uzasadniając tę ocenę na wstępie przypomnieć należy treść przepisów będących podstawą zaskarżonej decyzji. Stosownie do treści art.32 ust.4 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, 2) wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W myśl przepisu art.33 ust.2 Prawa budowlanego do wniosku o pozwolenie na budowę należało dołączyć: projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami, wymaganymi przepisami szczególnymi oraz dowód stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak również decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli była ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie zaś z przepisem art.34 ust.4 ustawy decyzja o pozwoleniu na budowę winna zawierać rozstrzygnięcie o zatwierdzeniu projektu budowlanego. W myśl zaś przepisu art.35 prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ winien sprawdzić zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, jak również wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Dopiero zatem po stwierdzeniu przez organ, że powyższe wymogi zostały spełnione, organ mógł wydać decyzję o pozwoleniu na budowę. W przedłożonych aktach administracyjnych znajduje się nie potwierdzona z oryginałem kserokopia wniosku o pozwolenie na budowę linii napowietrznej w miejscowości P. i linii kablowej w G. , nie potwierdzona z oryginałem decyzja wzizt z dnia 29.05.1998 r. dotycząca budowy linii w P. na odcinku A – B wg załącznika graficznego (załącznik ten w oryginale znajduje się w aktach sprawy). Przy kserokopii decyzji wzizt znajduje się wykaz właścicieli gruntów przez które przebiegać będzie projektowana linia w P. Stwierdzić również należy, że decyzją z dnia 21.01.1999 r. zatwierdzono plan realizacyjny objęty załącznikiem graficznym Nr 1. W aktach administracyjnych brak jest tego załącznika. W decyzji wskazano, że udziela się pozwolenia na budowę na działkach położonych w P. i G. według załączonych wykazów stron. W samej decyzji nie wskazano działek, przez które ma przebiegać inwestycja. W wykazach tych ujęto 42 strony. Nadto, stwierdzić należy, że uzasadnienie tej decyzji rażąco narusza zasady określone w art.107 § 3 k.p.a. Wreszcie, uzasadnienie to w końcowym fragmencie zawiera treść: " Załączniki odpowiednio ponumerowane od 1 do ....... i opieczętowane stanowią integralną część decyzji. Załączniki; plan sytuacyjny". Przy decyzji brak jest jakiegokolwiek załącznika. Przesądza to o wadliwości decyzji. Wbrew treści cytowanych na wstępie przepisów Prawa budowlanego decyzją organu I instancji nie zatwierdzono projektu budowlanego, a jedynie nie wiadomo jaki plan sytuacyjny. Wskazać również należy, że w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę niektórzy z właścicieli gruntów, przez które miała przebiegać inwestycja wycofali zgody na wejście w teren ich nieruchomości, udzielone wcześniej inwestorowi, co oznacza, że inwestor nie wykazywał się już tytułem prawnym do dysponowania tymi nieruchomościami na cele budowlane. Organ odwoławczy, sprzecznie z przepisami prawa, nie rozpatrywał odwołań wniesionych od decyzji organu I instancji, wyznaczając kolejne terminy załatwienia sprawy, a to wobec złożenia przez inwestora wniosku o wydanie decyzji udzielającej zezwolenia na przeprowadzenie przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej - w trybie art.124 ustawy o gospodarce nieruchomościami (zawiadomienia z dnia 1.07.1999 r., 30.07.1999 r., 1.09.1999 r.), by wreszcie w dniu 4.10.1999 r. zawiesić postępowanie z powodu wniesienia odwołania od decyzji wydanej w trybie art.124 u.g.n. Postępowanie zostało podjęte w dniu 10.07.2000 r. wobec wydania 9.05.2000 r. decyzji o zezwoleniu na przeprowadzenie napowietrznej linii energetycznej przez działki położone w P. , a w dniu 16.05.2000 r. decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie działek, po których przebiegać będzie napowietrzna linia energetyczna w P. Decyzją z dnia 16.05.2000 r., wydaną na podstawie art.122 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zezwolono inwestorowi na niezwłoczne zajęcie działek nr [....] - stanowiących własność A.J. , S.W. i J.K. , 244/2 –K. i S.B. , 285 – S.L. , 244/5 – J.B. i S.B. , 605 – M. i A.K. , 633 – M. i R.L. , 540 – D. i S.T. , 596/2- B. i W.S. , 538/2 – K.M. , 284 – S.K. i 286 – M. i J.K. Wskazać w związku z tym należy, że zgodnie z przyjętą linią orzecznictwa zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości na podstawie art. 122 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest szczególnym prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ostateczna decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości spełnia funkcję dowodu wymaganego przepisem art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. W piśmiennictwie prawniczym przyjmuje się, że uprawnienie nabyte przez organ w oparciu o przepis art. 122 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, będący przepisem szczególnym stanowi "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" określone w przepisie ogólnym, tj. art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 2033/2006, Lex Polonica nr 1992501; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2003 r., sygn. akt IV SA 4183/2001, Lex Polonica nr 365625; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 186/2001). Tytuł ten uprawnia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, wyłącznie w granicach określonych w tej decyzji. Zauważyć należy, że decyzją z dnia 16.05.2000 r. nie zostały objęte działki nr [....] J.B. i nr [....] W.K. , położone w G. , prze które miała przebiegać linia energetyczna i stacja trafo, działka nr [....] własności J.G. w P. (brak zgody właściciela, gdyż zgody udzieliła M.K. – k.7 akt administracyjnych), działka nr [....] własności J.G. (brak zgody) oraz działka nr [....] własności (według wykazu stron – A.M. ). Z powyższego wynika zatem, że inwestor nie dysponował prawem do dysponowania na cele budowlane obejmującym wszystkie działki, na których inwestycja była projektowana. Nadto, sformułowania decyzji z dnia 9.05.2000 r. (wydanej na podstawie art.124 ustawy o gospodarce nieruchomościami) oraz z dnia 16.05.2000 r. (wydanej na podstawie art.122 ustawy o gospodarce nieruchomościami), przyjętych przez organ odwoławczy za dokumenty wykazujące prawo inwestora do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, były na tyle nieprecyzyjne, że nie mogły stanowić podstawy do przyjęcia, że spełnione zostały wymagania przepisu art.34 ust.4 pkt 2) Prawa budowlanego. Po pierwsze, w obydwu tych decyzjach zezwolono na przeprowadzenie napowietrznej linii energetycznej i na niezwłoczne zajęcie działek na czas budowy. Tymczasem skoro linia napowietrzna prowadzona jest na słupach, które przecież na stałe pozostają na nieruchomościach, niewystarczające było udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie działek jedynie na czas budowy. Po drugie, określenie w obydwu tych decyzjach jedynie "powierzchni zajętości" wymienionych w nich działek, nie pozwala na stwierdzenie, której konkretnie części nieruchomości dotyczy decyzja. Dyspozycja art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi o obowiązku precyzyjnego określenia obszaru nieruchomości, na którym następuje ograniczenie prawa właściciela do nieruchomości. Wskazuje na to brzmienie zdania drugiego art. 124 ust. 1, według którego, ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. "Ograniczenie to" jest zwrotem odnoszącym się do ograniczenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym zaś przepisie upoważniono organ do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, w drodze decyzji. Omawiana decyzja powinna określać przedmiot ograniczenia i jego terytorialny zakres. Musi zatem jednoznacznie wskazywać przebieg inwestycji przez nieruchomość (por. Marian Wolanin (w:) J. Jaworski, A. Prusaczek, A. Tułodziecki, M. Wolanin "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 796; wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 31 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Go 579/07, niepublikowany, treść (w:) System Informacji Prawnej LEX nr 357505). Tego wymogu omawiane decyzje nie spełniają. Wreszcie, decyzja wzizt z dnia 29.05.1998 r., na którą powoływał się organ I instancji dotyczyła zamierzenia inwestycyjnego na odcinku A – B. Załącznik graficzny do tej decyzji, znajdujący się w aktach sprawy, nie zawiera oznaczenia tego odcinka. Nie wiadomo więc, czy decyzja wzizt obejmowała cały przebieg linii energetycznej projektowanej w P. , oznaczony na tym załączniku linią czerwoną, rozpoczynającą się na działce nr [....] , a kończącą się na działce nr [....] i [....] . Powyższe uniemożliwia przyjęcie, że inwestor dysponował decyzją wzizt w całym zakresie pozwolenia na budowę. Zaskarżona decyzja wydana została również z naruszeniem przepisów postępowania. W aktach brak jest decyzji o wejściu w teren na działkę nr [....] w P., na której planowana była budowa linii napowietrznej, a na którą powoływał się organ I instancji. W aktach brak jest dowodów doręczenia stronom decyzji organu I instancji, co uniemożliwia ustalenie, czy rozpoznane odwołania wniesione zostały w terminie. O przedłożeniu organowi odwoławczemu złożonych odwołań Burmistrz Miasta i Gminy w W. poinformował jedynie 8 stron postępowania (przy wymienieniu 42 stron w wykazie). Również zawiadomienia o przedłużeniu terminu do rozpoznania odwołań, jak i postanowienie o zawieszeniu postępowania kierowane były przez organ odwoławczy nie do wszystkich stron postępowania. Wobec powyższego uznać należy, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszone zostały przepisy prawa procesowego (art.7, 77 i 107 § 3 kpa) oraz art.32 ust.4, art.34 i art.35 Prawa budowlanego. Stosownie do treści art.145 § 1 pkt a i c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyżej przedstawione argumenty wskazują na ziszczenie się tych przesłanek. Dlatego też , na podstawie powołanego wcześniej przepisu i art.135 ustawy orzeczono jak w punkcie I wyroku . Orzeczenie w punkcie II wyroku oparto na przepisie art.152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 ustawy.