II SA/Kr 1748/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja / spr. / Sędziowie WSA Krystyna Daniel WSA Ewa Rynczak Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2012 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 9 września 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] września 2011r., znak [...] - wydaną po rozpatrzeniu odwołania E.S. i M.S. oraz K.Z. i W.Z. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] orzekającej o ustaleniu, na wniosek Spółki A. Sp. z o.o. reprezentowanej przez K.L. , warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n.: budowa kliniki ortopedii i okulistyki z częścią hotelową, parkingami na terenie, budowa infrastruktury technicznej (obejmującą doprowadzenie wody, energii elektrycznej, gazu, włączenie do miejskiego systemu grzewczego z przebudową sieci ciepłowniczej, telekomunikacyjnej, odprowadzenie ścieków sanitarnych i opadowych) oraz układem komunikacyjnym, zjazdem z ul. [...] ul. [...]j oraz zagospodarowaniem terenu części działek nr [...] ,[...] ,[...] [...] [.,..] obr. [...] ul. [...] w K. wraz z infrastrukturą techniczna na działce nr [...] obr. [...] -działając na podstawie art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, póz. 717 ze zm.) § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, póz. 1588) oraz art. 39., art. 43., art. 44 § 1 pkt 2, art. 46 § 1 oraz art., 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego - uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium opisało dotychczasowy przebieg postępowania. W wyniku wniosku inwestora została wydana przez organ I instancji decyzja o ustaleniu warunków zabudowy. Jednocześnie, z uwagi na uchwalenie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego na części działek obejmujących teren .planowanej inwestycji, umorzono postępowanie w części wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego wskazując w uzasadnieniu, iż pozostały teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie art. 59 i nst. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskano wymagane opinie i uzgodnienia oraz ustalono, iż spełnione są przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy. Od decyzji l instancji odwołanie E.S. i M.S. wnioskując o jej uchylenie z uwagi na zaistniałe uchybienia w toku prowadzonego postępowania administracyjnego oraz z uwagi na występujące wady w decyzji, w uzasadnieniu podnosząc, iż dla części terenu objętego wnioskiem umorzono postępowanie w części objętej miejscowym planem zagospodarowania terenu, zaś na kopii mapy ewidencyjnej nie zaznaczono obszaru objętego wnioskiem pod inwestycję infrastruktury technicznej. Co więcej, na kopiach map sytuacyjno - wysokościowej zaznaczono obszar terenu objęty wnioskiem obejmujący infrastrukturę techniczną i działki nr [...] i [...] , przy czym organ prowadzący postępowanie nie wyjaśnił zaistniałej sytuacji i sam dokonał wyboru zakresu objętego wnioskiem z jednej z załączonych trzech map. Ponadto krawędź proponowanego układu komunikacyjnego zaznaczonego na kopiach map wykracza poza obszar terenu objętego wnioskiem. W uzasadnieniu zarzucono też błędnie ustalony krąg stron postępowania, bowiem ograniczono się jedynie do kilku sąsiadujących z inwestycją działek, nie dokonując ponownych uzgodnień po dokonaniu przez pełnomocnika inwestora korekty wniosku i zmianie zakresu inwestycji. Nie zawiadomiono również stron postępowania o korekcie wniosku i o ponownie przeprowadzonej analizie urbanistycznej terenu objętego wnioskiem, a linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczono na załączniku graficznym dodatkowo oznaczeniem literowym A, B, C, D, przy czym część tego obszaru znajduje się w obszarze obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem wydaje się nieprawidłowe, aby wskaźnik zabudowy był liczony z fragmentu terenu, na którym umorzono postępowanie. Zarzuty przedstawione w uzasadnieniu do odwołania obejmowały także stwierdzenie, iż w momencie wydawania warunków zabudowy organ l instancji nie posiadał ważnych warunków technicznych zapewniających dostawy mediów dla planowanej inwestycji. W końcowej części odwołania podkreślono, że mimo wskazania organowi prawidłowych adresów zamieszkania do akt sprawy, korespondencję dalej kierowano do E. i M.S. oraz K. i W.Z. na nieaktualne adresy zamieszkania. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli także K. i W.Z. . Odwołujący podkreśli, iż mimo, że są stronami postępowania, do dnia złożenia odwołania nie otrzymali przedmiotowej decyzji, więc dowiedziawszy się od sąsiadów o jej wydaniu złożyli do organu l instancji pismo, w którym poinformowali organ o fakcie nieotrzymania rozstrzygnięcia w sprawie oraz w/w odwołanie. Odwołujący dodali również, że z uwagi na fakt, iż ten sam inwestor posiada sprawę dotyczącą tego samego terenu tylko innego przedmiotu inwestycji - budowy zespołu wielomieszkaniowego z usługami w parterze, parkingami podziemnymi, parkingiem na terenie, infrastrukturą oraz zjazdem z ul. [...] i decyzję w tej sprawie otrzymali i złożyli odwołanie, zarzuty tam sformułowane są analogiczne z tymi, które składają w niniejszej sprawie, jako że ustalenia w zakresie parametrów i wskaźników obu tych inwestycji są takie same. Wyjaśniając kwestie zawarte w odwołaniach Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę na wątpliwości związane z prawidłowością doręczenia decyzji przez organ l instancji niektórym stronom postępowania. Nie otrzymanie przez odwołujących zawiadomień stanowiło naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Według Kolegium mimo, że w aktach sprawy znajdują się zwrotne potwierdzenia odbioru decyzji przez K.Z. i W.Z. , to w żaden sposób nie można stwierdzić, że zostały one odebrane przez adresatów. Kolegium wskazuje, iż ze znajdujących się w aktach sprawy potwierdzeń odbioru nie wynika kto je odebrał z uwagi na brak oznaczenia przez doręczającego komu doręczył przesyłkę. Ponadto podpis odbiorcy jest nieczytelny i nie zawiera daty odbioru przesyłki listowej, wobec czego w żaden sposób nie można uznać, iż przesyłkę odebrała K.Z. i W.Z. Ponadto, jak wynika z odwołania w chwili wydania decyzji przez organ l instancji zamieszkiwali oni już pod innym adresem, a mianowicie ul. [...] w K. , a więc w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Kolegium wskazało również, iż analogiczna sytuacja miała miejsce także w przypadku innych stron postępowania, a mianowicie K.P. i A.P. zamieszkałymi przy ul. [...] w K. . Zdaniem Kolegium powoduje to, iż nie można uznać przesyłki zawierające zaskarżoną decyzję zostały prawidłowo doręczone powyższym adresatom. W kwestii analizy postępowania przeprowadzonego w niniejszej sprawie i wydanej w sprawie decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w obszarze, w którym znajduje się nieruchomość objęta wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan ,zagospodarowania przestrzennego, a więc istniały podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i nst. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium podkreśliło jednak, że decyzja będąca przedmiotem postępowania została wydana na podstawie analizy architektoniczne -urbanistycznej z dnia 29 listopada 2010 r. a treść analizy została zaktualizowana i uzupełniona, z uwzględnieniem uwag zawartych w decyzji SKO z dnia [...].11.2009 r. znak: [...] (wydanej wcześniej w tej sprawie) oraz zmiany zakresu wniosku z dnia 16 listopada 2010 r. Kolegium zauważyło, że po sporządzeniu analizy inwestor w dniu 10 grudnia 2010 r. ponownie dokonał zmiany wniosku, w której wycofał budowę garażu poziemnego i poinformował organ, iż planowana jest budowa około 40 miejsc parkingowych a także uściślił ostateczny tytuł inwestycji. Do korekty inwestor załączył także koncepcję zagospodarowania terenu na mapie sytuacyjno wysokościowej i koncepcję zagospodarowania terenu na mapie ewidencyjnej. Wydanie decyzji na podstawie analizy nie uwzględniającej tak poważnych zmian we wniosku o ustalenie warunków zabudowy stanowi poważne uchybienie, ponieważ analiza nie dotyczy inwestycji planowanej przez inwestora. Ponadto Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w swojej poprzedniej decyzji, iż wątpliwym wydaje się, aby inwestycja o takim charakterze stanowiła kontynuację funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Wskazano na konieczność szerokiej interpretacji pojęcia kontynuacji zabudowy zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. W ocenie Kolegium dopuszczenie na terenach o dominującej funkcji mieszkaniowej obiektów o funkcji usługowej i to różnej od tej występującej w obszarze analizy winno następować w decyzjach o warunkach zabudowy terenu z dużą ostrożnością. Niewątpliwym jest, iż wprowadzenie obiektów o funkcji usługowej i to o takich gabarytach, jak projektowany budynek kliniki z uwagi na związane ze świadczeniem takich usług niedogodności, jak wzmożony ruch, hałas, zagrożenia sanitarne i immisje o innym charakterze, wielokrotnie może zakłócać spokojne korzystanie z nieruchomości mieszkaniowych. Kontynuacja funkcji mieszkaniowej na danym obszarze umożliwia, zabezpieczenie równowagi interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości, zakaz budowy obiektów o funkcji niezgodnej z istniejącą, zakłada bowiem pewną proporcjonalność ograniczeń właścicieli poszczególnych nieruchomości w korzystaniu z ich własności. Budowa znacznych rozmiarów obiektu o charakterze usługowym (klinika ortopedii i okulistyki), z którego funkcjonowaniem wiążą się określone uciążliwości, na działkach położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej, stanowiącej jej przestrzenne uzupełnienie, może naruszać istniejący stan i równowagę w tym zakresie. W przypadku decyzji o warunkach zabudowy terenu wprowadzenie nowej funkcji usługowej jako przeznaczonej do obsługi funkcji mieszkaniowej może nastąpić pod warunkiem, że obiekty spełniające funkcje pomocnicze i uzupełniające względem funkcji podstawowej nie będą kolidowały z dotychczasową funkcją. Ocena tej okoliczności w realiach konkretnej sprawy wymaga ustalenia zakresu prowadzonej działalności w obszarze, do którego przynależy teren inwestycji. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła spółka z o.o. A. Sp. z o.o., wnosząc o jej uchylenie w całości. W skardze zarzucono, iż SKO zastosowało nieprawidłowa wykładnię Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie instytucji doręczeń. Zdaniem skarżącego z przepisów art. 46 k.p.a. w żaden sposób nie wynika, że podpis odbiorcy powinien być czytelny oraz zawierać imię i nazwisko osoby odbierającej przesyłkę. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzono, że nawet nieczytelny podpis na potwierdzeniu odbioru przesyłki nadanej w toku postępowania administracyjnego jest podstawą do uznania jej za skutecznie doręczoną. Skarżący podniósł także, iż nieprawidłowe jest stwierdzenie organu odwoławczego, jakoby decyzja z dnia [...] lutego 2011 r. została wydana na postawie analizy urbanistyczno-architektonicznej nieuwzględniającej dokonane przez inwestora korekty we wniosku z dnia 10 grudnia 2010 r. Stwierdzenie to nie ma odzwierciedlenia w aktach sprawy i wynika z niedokładnego zapoznania się ze zgromadzonym materiałem, co uzasadnia zarzut naruszenia przez Kolegium art. 77 k.p.a. Skarżący wskazał również, iż korekty dokonane przez inwestora dotyczyły jedynie ograniczenia terenu inwestycji, w związku z czym sporządzanie kolejnej analizy urbanistyczno-architektonicznej nie było konieczne. W skardze zarzucono także naruszenie art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący podkreślił, iż zabudowa wielomieszkaniowa ma często bardziej uciążliwy charakter, który związany jest ze wzmożonym ruchem i hałasem, niż prywatna klinika. Skarżący powołują się również na uzasadnienie Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 czerwca 2009 roku, U SA/Bk 199/09, gdzie stwierdzono, iż ,,(...)Warunek kontynuacji funkcji nie może być postrzegany i wykorzystywany jako instrument ograniczania czy tamowania działań inwestorskich, ale wyłącznie jako środek dyscyplinujący w zakresie zachowania ładu przestrzennego". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zaskarżona decyzja ma charakter kasatoryjny. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo zastosowało cytowany przepis, a w uzasadnieniu decyzji wskazało na te naruszenia przepisów postępowania, które powodowały konieczność uchylenia decyzji organu l instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo uznało, że uchybienia w kwestii doręczeń mają zasadnicze znaczenie dla ochrony interesów stron i już sam fakt dokonywania przesyłek na nieaktualne adresy stanowi podstawę do uchylenia decyzji organu l instancji. Kolegium słusznie wskazało, ze na dowodach doręczenia decyzji dla K.Z., l i W.Z. nie tylko nieczytelny jest podpis osoby odbierającej oraz brak daty doręczenia, ale także nie wskazano, czy osoba, która dokonała odbioru była do tego uprawniona np. była dorosłym domownikiem adresata. Ponieważ osoby te nie mieszkały już wówczas pod wskazanym adresem, co wynika z ich pisma z dnia 9 czerwca 2010 r. (k. [...]), nie można takiego doręczenia uznać za skuteczne. Wbrew zarzutom skargi nie chodzi więc tylko o nieczytelny podpis na dowodzie doręczenia decyzji, który sam w sobie rzeczywiście nie powoduje wadliwości doręczenia, ale o fakt, iż nie ma możliwości ustalenia kto faktycznie odebrał omawiane przesyłki i podpisał się na dowodzie ich doręczenia, nie można więc zgodzić się ze skarżącym, iż kolegium naruszyło art. 46 k.p.a. Bezzasadny jest także zarzut naruszenia przez SKO art. 77 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że analiza urbanistyczno - architektoniczna nie uwzględnia zmiany wniosku dokonanej w dniu 10 grudnia 2010 r. Sporządzona na potrzeby sprawy analiza (k. [...] akt administracyjnych) nosi datę 29 listopada 2010 r. i obejmuje inwestycję wraz z podziemnymi parkingami na 60 miejsc i naziemnymi miejscami parkingowymi na 60 miejsc. W dniu 10 grudnia - a więc już po sporządzeniu analizy - wnioskodawca wycofał się z planowanej budowy garażu podziemnego i poinformował, iż planowana jest budowa ok. 40 miejsc parkingowych naziemnych (protokół przyjęcia strony k. [...] akt administracyjnych). Z kolei na k. [...] znajduje się pismo z daty również 10 grudnia 2010 r., w którym wnioskodawca po raz kolejny "koryguje i uściśla zakres zamierzenia inwestycyjnego". Sąd podziela stanowisko Kolegium, iż zmiana dotycząca w szczególności ilości miejsc parkingowych powinna znaleźć odzwierciedlenie w treści analizy. Nie jest przy tym wystarczająca zmiana nazwy inwestycji w części tekstowej analizy, która stanowi załącznik nr 1 do decyzji organu l instancji. Na marginesie należy wskazać, że również dokument zatytułowany "warunki zabudowy" oznaczony jest jako załącznik nr 1 do decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 20 lutego 2010 r., natomiast decyzja nie ma załącznika nr 3. Odnosząc się do trzeciej podniesionej w skardze kwestii należy wskazać, że Kolegium jedynie wyraziło wątpliwość co do kontynuacji funkcji zabudowy przez planowaną inwestycję. Wskazało, że "wprowadzenie nowej funkcji usługowej jako przeznaczonej do obsługi funkcji mieszkaniowej może nastąpić pod warunkiem, że obiekty spełniające funkcje pomocnicze i uzupełniające względem funkcji podstawowej nie będą kolidowały z dotychczasową funkcją". To i inne stwierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji, w których Kolegium zaleca zachowanie ostrożności przy ustalaniu tego rodzaju warunków zabudowy są słuszne i nie naruszają art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z decyzji Kolegium w żaden sposób nie wynika, by lokalizacja przedmiotowej inwestycji naruszała ład przestrzenny. Organ l instancji powinien się jednak odnieść do stanowiska organu odwoławczego w uzasadnieniu kolejnej wydanej w sprawie decyzji. W szczególności zaś dopuszczalność lokalizacji tego rodzaju inwestycji na przedmiotowym terenie powinna wynikać z analizy urbanistyczno - architektonicznej sporządzonej na potrzeby tej sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).