II SA/Kr 1750/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2013 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w N. na decyzję Wojewody z dnia 19 października 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych skargę oddala. Prezydent Miasta N. decyzją z dnia 2 lipca 2012 r. znak [....] , wydaną na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 kpa - po rozpatrzeniu wniosku [....] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w N. z dnia 14 czerwca 2012 r. w sprawie zgłoszenia robót budowlanych obejmujących wykonanie utwardzenia terenu na działce nr [....] obr. [....] przy ulicy [....] w N. - nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie ww. robót budowlanych. W uzasadnieniu Prezydent podał, że pismem z dnia 15 czerwca 2012 r. poinformowano wnioskodawcę, iż organ administracji architektoniczno - budowlanej nie ma zamiaru zgłaszać sprzeciwu wobec wykonania przedmiotowych robót budowlanych, lecz w dniu 28 czerwca 2012 r., w związku z pismem lokatorów budynków należących do [....] Spółdzielni Mieszkaniowej przy ulicy [....] w N. z dnia 25 czerwca 2012 r., dokonano wizji lokalnej w terenie i stwierdzono, że zamierzone prace planowane są na działce, którą stanowi teren zorganizowanej zieleni obejmującej trawnik oraz zieleń wysoką (drzewa liściaste, drzewa iglaste oraz krzewy). Ponadto na terenie tym znajdują się obiekty małej architektury, takie jak piaskownica oraz ławki służące rekreacji codziennej mieszkańców osiedla. Po analizie złożonych dokumentów Prezydent stwierdził, że złożony wniosek oraz załączona do niego dokumentacja są niezgodne ze stanem faktycznym przedmiotowej działki. W ocenie Prezydenta zamierzone prace będą miały niekorzystny wpływ na stan środowiska i będą wiązały się ze zwiększeniem uciążliwości dla mieszkańców osiedla. Poinformowano też inwestora, że usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła [....] Spółdzielnia Mieszkaniowa w N. , która zarzuciła, że dokumentacja graficzna z zakresem robót w postaci kopii mapy zasadniczej, na podstawie której spółdzielnia zgłosiła wykonanie przedmiotowych robót budowlanych, była zgodna ze stanem z uwidocznionym w PODGiK w N. na dzień 7 maja 2012 r. Spółdzielnia podkreśliła, że do zgłoszenia o zamiarze wykonania robót budowlanych nie ma obowiązku dołączania mapy do celów projektowych. Ponadto strona odwołująca się podniosła, że utwardzenie terenu części działki ewidencyjnej nr [....] obr. [....] nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie wpływa na pogorszenie stanu środowiska (powierzchnia terenów zielonych przedmiotowej działki stanowi 60,05%) ani nie powoduje ograniczeń i uciążliwości dla terenów sąsiednich. Przeciwnie, zamierzone prace miały na celu zapewnienie przy okazji remontu istniejącego wjazdu poszerzenie go i polepszenie komunikacji pieszo – jezdnej, zapewniając tym samym poprawę bezpieczeństwa pożarowego dla mieszkańców. Wojewoda [....] decyzją z dnia 19 października 2012 r. znak: [....] , wydaną na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 81 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art.138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wojewoda wskazał, że z art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego wynika, że do nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie jest wymagana pewność, co do wystąpienia wymienionych w tym przepisie okoliczności, gdyż ustawodawca użył określenia "może spowodować". Zatem właściwy organ, nakładając obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, nie ma obowiązku udowodnienia, że zamierzone roboty spowodują pogorszenie stanu środowiska, czy wprowadzą, utrwalą bądź zwiększą ograniczenia lub uciążliwości dla terenów sąsiednich, ale jedynie uprawdopodobnienia, że takie zagrożenie mogą spowodować. Z kolei inwestor, chcąc zrealizować określone roboty, które jego zdaniem nie wymagają pozwolenia na budowę, musi wykazać, że planowane zamierzenie mieści się w katalogu robót budowlanych i obiektów, dla realizacji których wystarcza jedynie zgłoszenie. Wojewoda uznał, że treść zgłoszenia dokonanego przez [....] Spółdzielnię Mieszkaniową przemawia za tym, że likwidacja skweru zieleni urządzonej z zielenią wysoką, placem zabaw dla dzieci, ławkami służącymi rekreacji codziennej mieszkańców na terenie osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego może pogorszyć stan środowiska, wprowadzić pewne uciążliwości, przez co pogorszeniu ulegną warunki mieszkaniowe z powodu pozbawienia mieszkańców osiedla, w szczególności dzieci i osób niepełnosprawnych, możliwości korzystania z terenów zielonych i urządzeń rekreacji. Dlatego w ocenie Wojewody nałożenie na Spółdzielnię obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę było prawidłowe. Było to także uzasadnione z uwagi na możliwość naruszenia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta N. "[....] " przyjętego uchwałą nr XXXII/396/2008 Rady Miasta N. z dnia 27 października 2008r., zmienionego uchwałą nr XXIV/241/2012 z dnia 28 lutego 2012r. Wojewoda wskazał, że teren działki nr [....] w obr. [....] leży w obszarze oznaczonym symbolem MW(7) oraz MN(7), a zatem należy wziąć pod uwagę kwestię "Obowiązku ochrony istniejących zadrzewień, poza przypadkami zagrożenia bezpieczeństwa oraz przy braku możliwości innych rozwiązań technicznych przy pracach budowlanych" (§ 4 ust. 6, Rozdz. II Ustalenia dla wszystkich terenów objętych planem, dot. Zasad zabezpieczenia wysokich standardów jakości środowiska). Ponadto Wojewoda odniósł się do kwestii reprezentacji Spółdzielni w zakresie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem Wojewody inwestycja budowlana na nieruchomości stanowi co do zasady czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną, a zmiana charakteru użytkowanej przez spółdzielnię nieruchomości gruntowej objętej współwłasnością w częściach ułamkowych, wykracza poza zakres zwykłego zarządu i należy do kategorii rozporządzania rzeczą wspólną. W takim przypadku potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, a brak tej zgody jest równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ocenie Wojewody organ I instancji uprawdopodobnił w sposób przekonywujący, z jakimi zagrożeniami może wiązać się realizacja zgłoszonych robót budowlanych, co uzasadniało nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Skargę na decyzję Wojewody [....] wniosła [....] Spółdzielnia Mieszkaniowa w N. , zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 24 § 1 kpa i art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Spółdzielnia domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że pracownik organu administracji publicznej B.R. , upoważniona przez Wojewodę [....] do prowadzenia niniejszego postępowania, jest członkiem [....] Spółdzielni Mieszkaniowej w N. , która jest stroną w sprawie. Dlatego zachodziły podstawy do wyłączenia B.R. od udziału w postępowaniu. Ponadto skarżąca Spółdzielnia nie została powiadomiona przed wydaniem decyzji o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wniesienia ewentualnych uwag. Spółdzielnia zarzuciła też, że przyjęta przez Wojewodę wykładnia przepisów dotyczących sposobu reprezentacji Spółdzielni bardzo ogranicza kompetencje zarządu [....] Spółdzielni Mieszkaniowej i zakres zarządzania nieruchomościami, które już ze względu aktualnie obowiązujące przepisy jest trudny w realizowaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Jeżeli zaś sąd nie stwierdzi tego rodzaju naruszeń prawa, oddala skargę. W świetle powyższych zasad skarga [....] Spółdzielni Mieszkaniowej w N. podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa nie jest zasadny. W tej kwestii przywołać trzeba stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 18 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1490/11, że "zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 kpa przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się, co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych." NSA podkreślił, że to "na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy". Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podzielił przytoczony pogląd NSA i stwierdził, że strona skarżąca nie sprecyzowała ani też nie starała się wykazać tego, czym skutkować dla wyniku sprawy miałby brak zawiadomienia spółdzielni o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia co do tego materiału i jakie były tego skutki dla kontrolowanego postępowania. Natomiast na podstawie akt administracyjnych stwierdzić można, że skarżąca spółdzielnia miała zapewniony czynny udział w każdym stadium postępowania, ponieważ doręczano jej wszystkie istotne pisma procesowe oraz podejmowane rozstrzygnięcia, a strona skarżąca miała możliwość przedstawiania swojego stanowiska w sprawie oraz wnoszenia środków odwoławczych. Co do zarzutu naruszenia art. 24 § 1 kpa Sąd uznał, że nie jest on zasadny. Przepis ten, szczególnie jego pkt 1 (Pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie: w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki,) nie miał bowiem zastosowania w niniejszej sprawie, a ponadto ani pracownik organu administracji publicznej B.R. ani spółdzielnia nie żądała wyłączenia jej od udziału w postępowaniu, ze względu na uprawdopodobnione istnienie okoliczności nie wymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika (art.24 § 3 kpa ). Odnośnie zarzutu naruszenia art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, to zaznaczyć trzeba, że szczegółowe rozważania przeprowadzone w tym zakresie przez organ odwoławczy były zbędne dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie, ponieważ istotą zaskarżonego rozstrzygnięcia było nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych, a więc kwestia dysponowania nieruchomością na cele budowlane miała znaczenie poboczne i będzie ponownie badana w ramach postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Odnosząc się do tego zarzutu można jedynie wskazać, że problematyka reprezentacji spółdzielni była przedmiotem uchwały 7s. NSA z dnia 13 listopada 2012 r. stanowiącej, że wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.), zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej. Zdaniem Sądu stan faktyczny, stanowiący podstawę do wydania zaskarżonej decyzji, został ustalony prawidłowo, a przeprowadzona w dniu 28 czerwca 2012 r. wizja lokalna w terenie pozwoliła ustalić tak istotną okoliczność, jak obecnie istniejący stan zagospodarowania terenu, na którym mają być wykonane roboty budowlane. Podkreślić trzeba, że w toku postępowania administracyjnego, jak również w skardze, nie były kwestionowane ustalenia faktyczne dokonane przez organy. Dlatego też Sąd uznał, że nie zostały naruszone przepisy art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa. Przechodząc do oceny prawidłowości zastosowania przepisów Prawa budowlanego, wskazać trzeba, że stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 tej ustawy. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego pozwolenia na budową nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Tego rodzaju prace, stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 2, podlegają zgłoszeniu właściwemu organowi. Istotnym jest, że przepis art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego pozwala organowi nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować: 1) zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia 2) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków 3) pogorszenie warunków zdrowotno - sanitarnych 4) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. W ocenie Sądu orzekające w kontrolowanym postępowaniu organy prawidłowo zinterpretowały ten przepis jako dający im uprawnienie do dokonania oceny, czy w stosunku do konkretnego zgłoszenia występuje prawdopodobieństwo wystąpienia którejkolwiek z wyżej wymienionych sytuacji. Oczywistym jest, że nie może być to ocena zupełnie dowolna, lecz znajdująca oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Organy ustaliły, że zamierzone prace planowane są na działce, którą stanowi teren zorganizowanej zieleni obejmującej trawnik oraz zieleń wysoką w postaci drzew liściastych, drzew iglastych oraz krzewów, a ponadto na terenie tym znajdują się obiekty małej architektury, takie jak piaskownica oraz ławki służące rekreacji codziennej mieszkańców osiedla. Zdaniem Sądu, organy trafnie uznały, że wykonanie na takim terenie robót budowlanych obejmujących wykonanie utwardzenia terenu może spowodować pogorszenie stanu środowiska (zmniejszenie powierzchni biologicznie czynnej i zastąpienie jej utwardzoną nawierzchnią), a także wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich (ograniczenie lub likwidacja terenu służącego rekreacji mieszkańców osiedla). Skoro zaś dokonane ustalenia faktyczne wskazywały na zaistnienie przesłanek z art. 30 ust. 7 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego, za uzasadnione należy uznać nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę daje możliwość wszechstronnej oceny zamierzenia budowlanego pod kątem ochrony wartości wymienionych w art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego. Ponadto Sąd nie dopatrzył się naruszenia procedury przewidzianej w art. 30 Prawa budowlanego, ponieważ decyzja organu I instancji nakładająca obowiązek uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę została doręczona skarżącej spółdzielni w dniu 6 lipca 2012 r., a więc w terminie trzydziestu dni do dokonania zgłoszenia, które nastąpiło 14 czerwca 2012 r. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Wojewody [....] nie narusza prawa i oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.