II SA/Kr 1767/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant: Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2015 r. sprawy ze skarg B.P. oraz P.R. na postanowienie nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 15 października 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji postanawia: umorzyć postępowanie sądowe. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] w dniu 30 czerwca 2009r. wydał decyzję nr [...] znak: [...], którą nakazał inwestorowi P. R. rozbiórkę: "nadbudowy pięciu kondygnacji nadziemnych istniejącego budynku parterowego, zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. C. w K., wybudowanych bez uzyskania przez inwestor stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę". Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z 30 listopada 2009r. znak: [...] stwierdził, że odwołanie złożone przez P. R. zostało wniesione z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 129 §2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę P. R. na postanowienie WINB wyrokiem z dnia 28 maja 2010r. sygn. akt II SA/Kr 211/10. W dniu 20 maja 2014r. do PINB wpłynął wniosek B. R. z dnia 19 maja 2014r. o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją PINB z dnia 30 czerwca 2009r. nr [...] nakazującej rozbiórkę oraz o uchylenie w/w decyzji oraz o wstrzymanie jej wykonania. Postanowieniem z 11 czerwca 2014r. znak: [...] na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wznowił na wniosek B. R. z dnia 19 maja 2014 r. postępowanie administracyjne zakończone wydaniem ostatecznej decyzji z dnia 30 czerwca 2009 r., nr [...], znak: [...] nakazującej rozbiórkę nadbudowy pięciu kondygnacji nadziemnych istniejącego budynku parterowego, zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. C. w K., wybudowanego bez uzyskania przez inwestora stosownej decyzji o pozwolenia na budowę. W dniu 13 czerwca 2014r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał postanowienie znak: [...], którym odmówił wstrzymania na wniosek B. R. wykonania ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...] nr [...] z dnia 30 czerwca 2009r. znak: [...] w przedmiocie rozbiórki. Zażalenie na to postanowienie złożyła B. R.. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 15 października 2014 r., znak [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że przedmiotem postępowania jest wniosek B. R. z dnia 19 maja 2014r. o wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji PINB nr [...] z dnia 30.06.2009r. znak: [...], którą nakazano rozbiórkę: "nadbudowy pięciu kondygnacji nadziemnych istniejącego budynku parterowego, zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. C. w K., wybudowanych bez uzyskania przez inwestora stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę". Wznowienie postępowania ma konstrukcję względnie suspensywną. Wykonanie decyzji nie zostaje, bowiem wstrzymane z mocy prawa. Ze względu jednak na to, że wykonanie decyzji może prowadzić do stanu prawnego lub faktycznego, który jest nieodwracalny, na organ został nałożony obowiązek rozważenia z urzędu lub na wniosek strony wstrzymania wykonania decyzji. Podstawą wstrzymania wykonania decyzji jest istnienie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, a zatem gdy na podstawie akt sprawy organ wstępnie jest przekonany o uchyleniu decyzji. Art. 152 § 1 k.p.a. stanowi , że "Organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania". Zgodnie z treścią tego przepisu organ wstrzymuje wykonanie weryfikowanej decyzji gdy istnieje prawdopodobieństwo jej uchylenia. Wstrzymanie wykonania decyzji w oparciu o art. 152 k.p.a. stanowi wyjątek od generalnej zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a. "Wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. winno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych dowodach. Wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., właściwy organ powinien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na taj podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja będzie uchylona" - Naczelny Sąd Administracyjny wyrok z 18 lutego 2014r. sygn. akt II SK 2227/12 (podobnie NSA w wyroku z dnia 23 lutego 2012r. sygn. akt II OSK 2353/10), "Skoro wstrzymanie wykonania decyzji na mocy art. 152 § 1 k.p.a dotyczy ostatecznej decyzji administracyjnej, to interpretacja przesłanek wstrzymania, z uwagi a zasadę trwałości decyzji ostatecznych, powinna mieć charakter ścieśniający" - wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 222/11. W sprawie nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji. W piśmie z dnia 19 maja 2014r. B. R. wskazała na następujące okoliczności uzasadniające wniosek o wznowienie postępowania oparty na przesłance, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.: 1) "decyzja o rozbiórce pomimo, iż z jej treści wynika, że dotyczy jedynie działki nr [...] obr. [...] faktycznie dotyczy również części budynku, zlokalizowanego na sąsiedniej działce numer [...], której jestem współwłaścicielką", 2) "rozbiórka Budynku zlokalizowanego na działce nr [...], który konstrukcyjnie połączony jest wspólnymi ścianami z budynkami zlokalizowanym na działkach nr [...] i nr [...], naruszy konstrukcję tych obiektów, co w konsekwencji będzie prowadziło do ich zniszczenia", 3) "budowa na działce [...] i [...] są realizowane w oparciu o decyzję z dnia 21 marca 1988 r. nr [...] dotyczącą pozwolenia na budowę warsztatu rzemieślniczego w [...]". W ocenie WINB powyższe okoliczności nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia weryfikowanej w postępowaniu wznowieniowym decyzji, z tego też powodu nie zachodzą przesłanki do wstrzymania jej wykonania. Odnosząc się do zarzutów zażalenia WINB stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający i wynika z niego, że nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, tym samym zarzuty nie zasługują na uwzględnienie a zaskarżone postanowienie jest prawidłowe. Powyższe postanowienie zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie B. R. (sygn. akt II SA/Kr 1767/14) i P. R. (sygn. akt II SA/Kr 1768/14). Na podstawie art. 111 § 1 ppsa na rozprawie w dniu 4 marca 2015 r zarządzono połączenie sprawy II SA/Kr 1768/14 ze sprawą do sygn. II SA/Kr 1767/14 celem ich wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. B. R. zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: a) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. w zw. z art. 152 § 1 k.p.a. przez wydanie przez organ I instancji postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] nr [...] z dnia 30 czerwca 2009 r. znak: [...] w przedmiocie rozbiórki, w sytuacji gdy: - organ administracyjny nie przeprowadził w sposób należyty postępowania wyjaśniającego w zakresie badania istnienia przesłanek do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i uchylenia decyzji o rozbiórce, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania przez organ I instancji, iż brak jest podstaw do wstrzymania wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] nr [...] z dnia 30 czerwca 2009 r. znak: [...], której dotyczył wniosek o wznowienie postępowania; b) art. 136 k.p.a. poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej orzeczenia wydanego przez organ administracji I instancji polegającej na pominięciu lub niedostrzeżeniu uchybień w zakresie postępowania administracyjnego, popełnionych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.; c) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie istotnych w sprawie okoliczności, a w szczególności : - w jaki sposób i na jakiej podstawie organ administracyjny uznał, iż toczące się w trybach nadzwyczajnych postępowania zainicjowane przez Skarżącego, tj. w przedmiocie wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji o rozbiórce nie mają znaczenia dla toczącego się postępowania egzekucyjnego, którego kontynuowanie w konsekwencji może doprowadzić do wystąpienia nieodwracalnych skutków nie tylko dla samego Skarżącego, ale także dla osób trzecich; - w jaki sposób i w oparciu o jakie dowody organ administracyjny uznał, że decyzja nakazująca rozbiórkę budynku znajdującego się na działce nr [...] jest wykonalna, podczas, gdy przedłożone przez Skarżącego dowody i składane wyjaśnienia wskazują:, że decyzja od samego początku była niewykonalna, a jej ewentualne wykonanie może doprowadzić do wystąpienia nieodwracalnych skutków nie tylko dla Skarżącego, ale także dla osób trzecich; - nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do wszystkich zarzutów podniesionych w zażaleniu i jego uzasadnieniu, co wpływa na utrudnienie możliwości przedstawienia przez Skarżącą zarzutów merytorycznych; - zaniechanie przez organ administracyjny wnikliwego i całościowego zebrania materiału dowodowego, dokonanie dowolnej i subiektywnej nie zaś obiektywnej i swobodnej oceny materiału dowodowego, pominięcie istotnych okoliczności potwierdzających stanowisko Skarżącego i przemawiających za nim; - niewyjaśnienie w treści zaskarżonego postanowienia dlaczego organ II instancji doszedł do przekonania, że wskazane we wniosku okoliczności nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia weryfikowanej w postępowaniu wznowieni owym decyzji. Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. P. R. zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: a) art. 136 k.p.a. poprzez nieprawidłowe wykonanie funkcji kontrolnej orzeczeń wydanego przez organ administracji l instancji, a w szczególności pominięcie wskazanych w odwołaniu uchybień popełnionych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...]; b) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. w zw. z art. 152 § 1 k.p.a. przez wydanie przez organ odwoławczy zaskarżonego postanowienia utrzymującego w mocy postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] nr [...] z dnia 30 czerwca 2009 r. w przedmiocie rozbiórki, podczas gdy: - organ odwoławczy błędnie ustalił, że brak jest podstaw do wstrzymania wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. -Powiat [...] nr [...] z dnia 30 czerwca 2009 r. znak: [...], której dotyczył wniosek o wznowienie postępowania, co wynikało z nienależytego zbadania przez organy administracyjne istnienia przesłanek do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. - wskazanych we wniosku - i oparciu się przez organ odwoławczy na swojej - błędnej w ocenie Skarżącego - decyzji z dnia 15 października 2014 r., znak: [...]; c) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie istotnych w sprawie okoliczności, a w szczególności: - dlaczego i na jakiej podstawie organ administracyjny uznał, że toczące się w trybach nadzwyczajnych postępowania zainicjowane przez Skarżącego, tj. w przedmiocie wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji o rozbiórce nie mają znaczenia dla toczącego się postępowania egzekucyjnego, którego kontynuowanie w konsekwencji może doprowadzić do wystąpienia nieodwracalnych skutków nie tylko dla samego Skarżącego, ale także dla osób trzecich, jak również dlaczego organ II instancji doszedł do przekonania, że wskazane we wniosku okoliczności nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia weryfikowanej w postępowaniu wznowieniowym decyzji, - dlaczego i na jakiej podstawie organ odwoławczy uznał, że weryfikowana decyzja nakazująca rozbiórkę jest wykonalna, w sytuacji, gdy przedłożone przez Skarżącego dowody wskazują, iż ta decyzja od samego początku była niewykonalna, a jej ewentualne wykonanie może doprowadzić do wystąpienia nieodwracalnych skutków nie tylko dla Skarżącego, ale także dla osób trzecich; - nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do wszystkich zarzutów podniesionych w zażaleniu i jego uzasadnieniu, co w istotny sposób uniemożliwia przedstawienie przez Skarżącego zarzutów merytorycznych; - niewyjaśnienie w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, dlaczego organ administracyjny pominął istotne okoliczności potwierdzające stanowisko Skarżącego, co skutkowało dokonaniem dowolnej i subiektywnej, nie zaś obiektywnej i swobodnej oceny materiału dowodowego. Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - dalej "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. W dniu 15 października 2014 r Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał decyzję nr [...], znak : [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym. Decyzja została zaskarżona do sądu administracyjnego i wyrokiem z dnia 25 lutego 2015 r. sygn. II SA/Kr 1765/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi B. R. i P. R. na tą decyzję. W sprawie rozbiórki " nadbudowy pięciu kondygnacji nadziemnych istniejącego budynku parterowego zlokalizowanego na działce nr [...] obr [...] przy ul. C. w K. " na wniosek P. R. już raz postępowanie zostało wznowione i w ramach tego postępowania odmówiono wstrzymania wykonania decyzji rozbiórkowej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 4 czerwca 2010 r. Postanowienie z dnia 1 sierpnia 2013 r znak: [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji odmawiające wstrzymania wykonania decyzji w przedmiocie rozbiórki nr [...] z dnia 30 czerwca 2009 r zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który postanowieniem z dnia 21 stycznia 2014 r. do sygn. II SA/Kr 1347/13 umorzył postępowanie sądowe przyjmując bezprzedmiotowość orzekania przez Sąd o legalności wydania postanowienia w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji rozstrzygającej sprawę dotyczącą postępowania "głównego" (postępowania wznowieniowego). Wyrażono przy tym pogląd, że: " zawarta w art. 152 § 1 k.p.a. instytucja wstrzymania wykonywania ostatecznej decyzji administracyjnej , co do której zostało wznowione postępowanie administracyjne, ma charakter niesamodzielny w tym znaczeniu że może ona być stosowana tylko wtedy gdy prowadzone jest inne jurysdykcyjne postępowanie administracyjne, będące postępowaniem głównym , którym jest w kontekście tej sprawy postępowanie wznowieniowe. Dopóki, więc organy administracyjne prowadzą postępowanie wznowieniowe, dopóty mogą stosować instytucję wstrzymania / odmowy wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji " oraz że: " wydawanie postanowień w przedmiocie wstrzymania wykonywania decyzji na podstawie art. 152 K.p.a., co do których prowadzone jest postępowanie wznowieniowe służy przede wszystkim tymczasowej ochronie strony, która może domagać się, ażeby wstrzymać do chwili zakończenia postępowania wznowieniowego wykonywanie decyzji, która jest obarczona prawdopodobieństwem jej uchylenia w toku postępowania wznowieniowego. Niezależnie jednak od sposobu zakończenia postępowania wznowieniowego, zawsze z chwilą wydania decyzji kończącej to postępowanie, uprzednio wydane postanowienie, co do zawieszenia wykonywania decyzji traci swoje znaczenie w obrocie prawnym i albo jest ono niejako "skonsumowane" przez decyzję uchylającą i kończącą postępowanie wznowieniowe, albo też w razie wydania decyzji o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji w toku postępowania wznowieniowego – postanowienie o wstrzymaniu wykonywania decyzji przestaje obowiązywać". Podzielając przytoczone argumenty zawarte w uzasadnieniu postanowienia z dnia 21 stycznia 2014 r stwierdzić należy, że stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd umarza postępowanie, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z innych przyczyn, niż wymienione w art. 161 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.. W postanowieniu z dnia 5 marca 2004 r , sygn.. akt III SA 1009/02 (LEX nr 1293289) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił że postępowanie sadowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpią zdarzenia, w których następstwie przestaje istnieć sprawa sądowoadministracyjna. Skoro postępowanie wznowieniowe zostało zakończone to kwestia prawidłowości wydania postanowienia o odmowie wstrzymania decyzji jest bez znaczenia i w konsekwencji prowadzi do zakończenia sprawy sądowoadministracyjnej. Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, że orzeczono jak w sentencji postanowienia na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.