II SA/Kr 1783/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2010 r. sprawy ze skargi Fundacji [....] na postanowienie [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 14 października 2009 r. nr [....] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia postanawia: skargę odrzucić. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [....] postanowieniem z dnia 10 lipca 2009 r., znak: [....] nałożył na Fundację "[....] " obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej muru oporowego zlokalizowanego na działce nr [....] w P. , łącznie z częścią która uległa katastrofie budowlanej wraz z jej inwentaryzacją. Postanowienie powyższe doręczono K.S. , pełnomocnikowi Fundacji "[....] " w dniu 16 lipca 2009 r. (dowód - zwrotne potwierdzenie odbioru, karta nr 46 akt organu I instancji). W dniu [....] 2009 r. Fundacja "[....] " wniosła zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 lipca 2009 r. Postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2009 r. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził, działając na podstawie art. 134 K.p.a., uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że postanowienie organu I instancji doręczono pełnomocnikowi Fundacji w dniu 16 lipca 2009 r., a zażalenie wniesiono [....] 2009 r., czyli z uchybieniem jednodniowym. W dniu [....] 2009 r. Fundacja ta, reprezentowana przez adwokata D.N. złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 lipca 2009 r. znak: [....] wraz z zażaleniem na to postanowienie. W uzasadnieniu ww. wniosku wskazano, że postanowienie z dnia 10 lipca 2009 r. nie zostało doręczone Fundacji w dniu 16 lipca 2009 r., a nawet jeśli przyjąć, że faktycznie pełnomocnik Fundacji odebrał postanowienie w dniu 16 lipca 2009 r., to nie przekazał on tego pisma do zarządu Fundacji i uczynił to dopiero dnia [....] 2009 r. kiedy to zostało złożone zażalenie. Tym samym uchybienie terminowi nie nastąpiło z winy Fundacji tylko wskutek pomyłki i niedbalstwa pełnomocnika nie będącego profesjonalistą. W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 14 października 2009 r. znak: [....] odmówił przywrócenia terminu do złożenia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 lipca 2009 r. W uzasadnieniu tego postanowienia organ podał, że w świetle ustalonego w sprawie stanu faktycznego jest poza sporem, że Fundacja "[....] " reprezentowana przez Adwokata D.N. nie wniosła w terminie, o którym mowa w art. 141 § 2 K.p.a., zażalenia na ww. postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ podniósł, że w świetle art. 58 § 1 K.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni on, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wnioskiem należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (art. 58 § 2 K.p.a.). Zdaniem organu brzmienie cytowanych przepisów nie pozostawia wątpliwości co do tego, że przywrócenie uchybionego terminu ma charakter wyjątkowy i nastąpić może jedynie w przypadku, gdy spełnione zostaną wszystkie określone w nim przesłanki. W szczególności przywrócenie takie możliwe jest tylko wtedy, gdy uchybienie terminowi nastąpiło bez winy strony. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu procesowego wskazuje obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 14 stycznia 1972 r., sygn. akt II CRN 448/71, OSPiKA 1972, nr 7-8, poz. 144). Przywrócenie terminu nie jest więc możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. W tym postępowaniu prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego pełnomocnikiem Fundacji "[....] " był K.S. (akta administracyjne sprawy, karta nr 24). W związku z powyższym wszystkie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie kierowane były do niego. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 972/06 "uchybienie wymogom czynności procesowej przez pełnomocnika samo przez się nie może stanowić podstawy przywrócenia terminu chyba, że uchybienie to nastąpiło na skutek okoliczności od niego niezależnych, takich jak ciężka choroba, nagły wypadek, czy też inne trudne do przewidzenia zdarzenie, uniemożliwiające podjęcie czynności w ustawowym terminie. Wybór niewłaściwego pełnomocnika nie będącego ani adwokatem, ani radcą prawnym, w sytuacji, gdy skarżący miał podstawy do przypuszczenia, iż ma do czynienia z osobą działającą w złej wierze i nierzetelną wskazuje na jego zawiniony błąd". Reasumując organ stwierdził, że Fundacja "[....] " dopuściła się co najmniej niedbalstwa przy wyborze pełnomocnika, który ją reprezentował. Tym samym nie można uznać, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy Fundacji "[....] ", gdyż nie uprawdopodobniła ona braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia. W ustawowym terminie Fundacja "[....] ", reprezentowana przez pełnomocnika, pracownika Fundacji J.S. , złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na postanowienie [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 14 października 2009 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 58 §1 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie. Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia przez przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Strona skarżąca wskazała, że w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka przesądzająca o słuszności przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia zażalenia. Zarzuciła organowi brak logiki w swoich ustaleniach, skoro organ stwierdza, że dotychczasowym pełnomocnikiem przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego był K.S. , który odbierał wszelką korespondencję w niniejszej sprawie bez uchybień w doręczeniu jej Fundacji, to przez fakt jednorazowego niedbalstwa w doręczeniu postanowienia z dnia 10 lipca 2009 r. nie może jeszcze mówić o niedbalstwie skarżącej Fundacji przy wyborze pełnomocnika. Skoro zatem Fundacja nie dopuściła się niedbalstwa przy wyborze pełnomocnika, to nie uchybiła ona terminu ze swojej winy, zaś termin do wniesienia zażalenia powinien zostać przywrócony. Nadto skarżąca podniosła, że postanowienie z dnia 10 lipca 2009 r. zostało doręczone pełnomocnikowi w P. , zaś siedziba Zarządu Fundacji mieści się w M. , co przesądza o tym, że K.S. nie miał możliwości bezpośredniego i niezwłocznego przekazania powyższego postanowienia, a wobec faktu doręczenia tego postanowienia w tzw. wysokim sezonie turystycznym, kiedy ośrodek w P. odwiedziło wielu gości, wymagających uwagi i zainteresowania, zapomniał on kiedy to postanowienie zostało doręczone i omyłkowo podał datę 17 lipca 2009 r., a nie 16 lipca 2009 r., co jeszcze nie świadczy o niedbalstwie Fundacji w wyborze pełnomocnika. Strona skarżąca podkreśliła, że uchybienie terminowi do wniesienia zażalenia na postanowienia z dnia 10 lipca 2009 r. nie nastąpiło z winy skarżącej Fundacji. W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentacje zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarżąca Fundacja wniosła z zachowaniem terminu 30 dni skargę na postanowienie [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 14 października 2009 r., którym odmówiono na podstawie art. 59 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Wojewódzkie sądy administracyjne w ramach kontroli nad działalnością organów administracji publicznej, uprawnione są do badania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Sąd ten nie jest przy tym związany granicami skargi (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.). W tej sprawie w pierwszej kolejności Sąd zbadał, czy w ogóle można było skutecznie wnieść skargę do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 i 3 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na określone kategorie postanowień, tj. na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie do art. art. 59 § 1 K.p.a. o przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej, zaś na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu służy zażalenie. W art. 59 § 2 K.p.a. przewidziano szczególną regulację odnoszącą się do trybu orzekania o przywróceniu terminu tylko do wniesienia zażalenia (odwołania), o którym postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia zażalenia (odwołania). Na postanowienie, którym mowa w art. 59 § 2 K.p.a. - również odmowne - nie służy zażalenie i – co wymaga wyraźnego pokreślenia – takie postanowienie nie jest kończącym postępowanie w sprawie. Jak wynika bowiem z art. 58 § 2 K.p.a. składając prośbę o przywrócenie terminu należy jednocześnie dopełnić czynności, dla której przewidziany był termin, stąd w wypadku odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia (odwołania) kończącym postępowanie będzie postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia (odwołania), o którym mowa w art. 134 K.p.a., a nie postanowienie wydawane na podstawie art. 59 § 2 K.p.a. Postanowienie o odmowie przywrócenia terminu ma charakter aktu procesowego, którego podjęcie jest warunkiem prawidłowego wydania postanowienia w trybie art. 134 K.p.a. i nie należy do kategorii rozstrzygających sprawę co do istoty, ani rozstrzygającym sprawę merytorycznie. Innymi słowy, jeżeli wraz z zażaleniem strona złożyła wniosek o przywrócenie terminu, to wówczas w pierwszej kolejności właściwy organ rozpoznaje wniosek o przywrócenie terminu i w zależności od wyniku rozpoznania tego wniosku (przywrócenie terminu lub odmowa przywrócenia terminu) - podejmuje dalsze czynności w sprawie. Gdy termin został przywrócony, wówczas organ administracyjny rozpoznaje zażalenie, ponieważ wniosek o przywrócenie terminu wraz z zażaleniem wszczął dwa odrębne postępowania administracyjne: jedno "pomocnicze" (wpadkowe), dotyczące rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu i drugie "główne" dotyczące załatwienia wniesionego zażalenia. Tym samym jeżeli termin do wniesienia środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym nie zostanie przywrócony, to wówczas kolejną i dodać należy konieczną czynnością, jaką powinien podjąć organ administracji powinno być wydanie postanowienia kończącego etap postępowania odwoławczego (zażaleniowego) – czyli postanowienia o wniesieniu zażalenia z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 134 K.p.a. Sąd w tym składzie nie podziela poglądu prezentowanego przez część orzecznictwa sądowego, jakoby odmowa przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia (odwołania) w trybie art. 59 § 2 K.p.a. wyłączała możliwość wydania odrębnego postanowienia na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdzającego uchybienie terminu wniesienia odwołania (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1490/07, opub. w ONSAiWSA 2009/3/55). Złożenie wniosku o przywrócenie terminu niewątpliwie wszczyna postępowanie administracyjne. Wniosek ten musi jednak spełniać warunki formalne, a jednym z tych warunków jest dołączenie do wniosku zażalenia. To wynika wprost z art. 58 § 2 K.p.a. Dołączone do wniosku zażalenie spełnia jednak nie tylko rolę warunku formalnego prawidłowo wniesionego samego wniosku o przywrócenie terminu do załatwienia sprawy, ale również wszczyna postępowanie zażaleniowe. Tak jak wniosek o przywrócenie terminu, tak samo i zażalenie zostało przecież wniesione przez organ I instancji do organu odwoławczego. Przepisy K.p.a. nie znają instytucji wszczynania postępowania odwoławczego (zażaleniowego) z urzędu albo wydawania jakiegokolwiek aktu administracyjnego stwierdzającego wszczęcie tego postępowania. Tym samym zgodnie z art. 61 § 3 K.p.a. datą wszczęcia postępowania zażaleniowego będzie data doręczenia zażalenia organowi administracji Okoliczność, że w takiej jak ta sprawa strona wniosła dwa podania (jedno dotyczące przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia i drugie dotyczące samego postępowania zażaleniowego) musi prowadzić do rozpoznania obu tych podań, czyli wydania postanowień lub innych aktów administracyjnych tak co do wniosku o przywrócenie terminu jak i samego zażalenia. Inaczej, jeżeli organ rozpoznaje tylko wniosek o przywrócenie terminu i pozostawia nie rozpoznane zażalenie, pozostaje w bezczynności co do tego drugiego żądania strony. Nie ma żadnego przepisu K.p.a. który pozwalałby na pozostawienie zażalenia bez rozpoznania (takim przepisem nie jest również art. 134 K.p.a.), jeżeli wcześniej organ administracji orzekł o braku przywrócenia terminu. Są przy tym również zachowane uprawnienia strony, bowiem wnosząc skargę do sądu administracyjnego na postanowienie wydane w trybie art. 134 K.p.a. (stwierdzające wniesienie zażalenia z uchybieniem terminu) można w tej skardze wnieść zarzuty wobec niezaskarżalnego odrębną skargą postanowienia wydanego w trybie art. 59 K.p.a. o odmowie przywrócenia terminu. Taką możliwość przewiduje art. 142 K.p.a. Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy wskazać, że wbrew pouczeniu zawartemu w postanowieniu [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 14 października 2009 r. postanowienie o odmowie przywrócenia terminu nie jest odrębnie zaskarżalne w drodze skargi do sądu administracyjnego, bowiem nie służy na nie zażalenie, nie kończy ono postępowania administracyjnego, nie rozstrzyga sprawy co do istoty oraz nie jest również postanowieniem wydanym w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Tym samym stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego Mając powyższe na uwadze oraz uwzględniając, że na zaskarżone przez Fundacje postanowienie [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania nie służy w myśl art. 3 § 2 pkt 2 i 3 P.p.s.a. skarga do sądu administracyjnego, zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. orzeczono o jej odrzuceniu, jak w sentencji postanowienia.