II SA/Kr 1785/03

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 16 kwietnia 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie NSA Andrzej Niecikowski ( spr.) AWSA Mariusz Kotulski Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2004r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej M.S. sprawy ze skargi A.K. na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 29 kwietnia 2002r. Nr [....] w przedmiocie odmowy nakazania rozbiórki - skargę oddala - Decyzją nr [....] dnia 14.05.1999 r. (znak:....) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. działając na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7.07.1994 Prawo Budowlane (Dz.U. nr.89 poz.414 z późn.zm.- zwanej dalej Prawem Budowlanym z 1994 r. ) nakazał K.K. i M.S. rozbiórkę części obiektu tj. trójspadowego dachu przy ul. [....] w K. Odwołanie K.K. i M.S. zostało uwzględnione i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 25.04.2000 r. (znak:.....) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyła A.K. i wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ".. a tym samym podtrzymanie ważności decyzji I instancji". Wyrokiem z dnia 14.03.2001 r. sygn.akt II SA/Kr 1193/00 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 25.04.2000 r., podnosząc naruszenie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa. W uzasadnieniu wyroku podniesiono, że skoro organ odwoławczy stoi na stanowisku, że postępowanie w sprawie winno być zakończone w trybie art. 51 Prawa Budowlanego z 1994 r. , a organ I instancji winien rozważyć czy nie zachodzą przesłanki do załatwienia sprawy przez wydanie stosownej decyzji na podstawie art.51 ust. l pkt l tego prawa to powołanie przez organ I instancji wadliwej podstawy prawnej, nie może stać się przyczyną zastosowania art. 138 § 2 kpa. Konieczne jest spełnienie normatywnej przesłanki dla kasacji decyzji tj. stwierdzenia, że rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a uzupełnienie postępowania nie jest możliwe w trybie art. 136 kpa. Ponownie rozpoznając odwołanie K.K. i M.S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 14.05.1999 r. (znak:.....) - [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , decyzją z dnia 29.04.2002 r. (znak:....) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie nakazania rozbiórki dachu budynku przy ul. .....w K. , usytuowanego w zabudowie bliźniaczej z budynkiem przy ul. .....w K., wybudowanego bez dopełnienia formalności wynikających z prawa budowlanego. W uzasadnieniu podniesiono, że organ I instancji nieprawidłowo zastosował przepisy ustawy Prawo Budowlane z 1994 r Wywiedziono, iż w sprawie wydane zostały następujące "akty prawne": 1. decyzją z dnia l lipca 1996 r. (znak:.....) Prezydent Miasta K. na podstawie art.28 Prawa budowlanego udzielił K.K. i M.S. pozwolenia na zmian? konstrukcji dachu na przedmiotowym budynku mieszkalnym, 2. postanowieniem z dnia 6 sierpnia 1996 r. (znak:.....) Prezydent Miasta K. na podstawie art.50 Prawa budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy zmianie konstrukcji dachu przedmiotowego budynku, 3. postanowieniem z dnia 28 października 1996 r. (znak:....) Wojewoda K. na podstawie art.138 §2 kpa uchylił postanowienie z dnia 6 sierpnia 1996 r. o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych związanych ze zmianą konstrukcji dachu przedmiotowego budynku i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I-szej instancji, 4. postanowieniem z dnia 21 października 1996 r. (znak:.....) Wojewoda K. na podstawie art.159 kpa wstrzymał wykonanie decyzji z dnia l lipca 1996 r. o pozwoleniu na zmianę konstrukcji dachu przedmiotowego budynku, 5. decyzją z dnia 12 listopada 1996 r. (znak:.....) Wojewoda K. na podstawie art.156 §1 pkt 2 kpa z urzędu stwierdził nieważność decyzji z dnia l lipca 1996 r. o pozwoleniu na zmianę konstrukcji dachu przedmiotowego budynku; decyzja Wojewody K. z dnia 12 listopada 1996 r. stała się decyzją ostateczną, ponieważ nie wpłynęło od niej odwołanie, 6. postanowieniem z dnia 24 lutego 1997 r. (znak:......) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art.138 §1 pkt 3 kpa umorzył postępowanie zażaleniowe dotyczące postanowienia z dnia 21 października 1996 r. o wstrzymaniu wykonania decyzji z dnia l lipca 1996 r. o pozwoleniu na zmianę konstrukcji dachu przedmiotowego budynku, jako bezprzedmiotowe, dlatego że w dniu 12 listopada 1996 r. Wojewoda K. stwierdził nieważność decyzji z dnia l lipca 1996 r. o pozwoleniu na zmianę konstrukcji dachu przedmiotowego budynku, 7. postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 lutego 1997 r. zostało zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie; 8. postanowieniem z dnia 16 października 1996 r. (znak:.....) Prezydent Miasta K. na podstawie art.50 Prawa budowlanego wstrzymał powtórnie prowadzenie robót budowlanych przy zmianie konstrukcji dachu przedmiotowego budynku, 9. postanowieniem z dnia 16 stycznia 1997 r. (znak:......) Wojewoda K. na podstawie art.138 §1 pkt l kpa utrzymał w mocy postanowienie z dnia 16 października 1996 r. o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych związanych ze zmianą konstrukcji dachu przedmiotowego budynku. Po wstrzymaniu prowadzenia robót organ I instancji wydał w niniejszej sprawie decyzje na podstawie art.51 Prawa budowlanego w celu uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie ( z dnia 14.12.1996 r., 9.01.1998 r., i 12.11.1998 r.) które w toku postępowań odwoławczych były kolejno uchylane. Decyzje organu I instancji nie załatwiały sprawy co do istoty i nie uwzględniały wniosku strony postępowania – A.K. , która pismem z dnia 14 października 1996 r. wnioskowała o rozbiórkę przedmiotowego dachu celem zakończenia prowadzonego postępowania. W końcu wywiedziono, że analiza wydawanych w sprawie aktów administracyjnych prowadzi do wniosku, że inwestor prowadził roboty budowlane w warunkach samowoli budowlanej. Biorąc jednak pod uwagę orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego ale odwołując się i przytaczając jedynie wyrok NSA z dnia 12.12.1996 r. sygn.akt II SA/Wr 236/96 - przyjęto, że na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 1994 r. Nr 89 póz. 414 z późn. zm.) organ nadzoru urbanistyczno-budowlanego nie może orzekać o nakazaniu rozbiórki części budynku, wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę, jeżeli budowa dobudowanej części została podjęta po częściowej rozbiórce budynku i połączona z nim trwale w taki sposób, że ewentualna jej rozbiórka wymagałaby jednocześnie doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego. Zdaniem organu odwoławczego nie jest więc możliwe nakazanie rozbiórki części obiektu powstałego w wyniku wcześniejszej rozbiórki, połączonej z legalnie wybudowanym obiektem mimo budowy w warunkach samowoli budowlanej. A zatem możliwe jest wydanie decyzji w ramach art. 48 Prawa Budowlanego z 1994 r., mimo równoległego prowadzenia postępowania na podstawie art. 50-51 tego prawa, o ile decyzja wydana na podstawie art. 48 - odmawia nakazania rozbiórki obiektu lub jego części bowiem decyzja o takiej treści, nie wyklucza następnie wydania decyzji na podstawie art. 51, która przesądza o konieczności wykonania określonych czynności celem doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem w tym nakazania rozbiórki na podstawie art. 51 ust. l pkt. l Prawa Budowlanego z 1994 r., w sytuacji braku możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W takim przypadku nie zachodzi przypadek tożsamości sprawy administracyjnej bowiem różny jest przedmiot w stosunku do którego prowadzone są postępowania administracyjne w oparciu o tryby wynikające z art. 48 oraz art. 50-51 cytowanego Prawa Budowlanego. W przedmiotowej sprawie powinno być prowadzone postępowanie na podstawie art. 51 ust. l w zw. z art. 51 ust. 4 Prawa Budowlanego z 1994 r. celem doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyła A.K. i wnosząc o "unieważnienie" zaskarżonej decyzji zarzuciła, że obowiązkiem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jest nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów Prawa Budowlanego. Zaskarżona decyzja nie ma podstaw prawnych ( nie zostały one powołane ), dąży do usankcjonowania samowoli budowlanej i nagradza osoby łamiące z premedytacją prawo. Decyzja organu I instancji wydana została w oparciu o przepis art. 48 Prawa Budowlanego z 1994 r., co przyznaje organ II instancji, ustalając, że inwestor prowadził roboty budowlane w warunkach samowoli budowlanej. W przedmiotowej sprawie rozbiórce ma podlegać nadbudowany dach, który da się odłączyć bez zniszczenia budynku. Powołany w uzasadnieniu wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może stanowić podstawy prawnej dla zaskarżonej decyzji. W zakończeniu skarżąca podniosła, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji, pomija dwie decyzje, a mianowicie decyzję nr [....] Urzędu Miasta K. z dnia 26.08.1996 r., nakazującą inwestorom zmianę sposobu zabezpieczenia budynku przed wpływem warunków atmosferycznych tak aby nie powodowało zakłócenia prawidłowego ciągu kominów budynków nr [....] przy ul. [....] w K. oraz decyzję nr [....] z dnia 26.05.1997 r., tego samego Urzędu o odcięciu gazu do budynku skarżącej z uwagi na zagrożenie zdrowia i życia, co spowodowane jest cofającymi się spalinami w kominach przesłoniętych nadbudowanym dachem. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu podnosząc, że nawet gdyby przyjąć, iż jest możliwe zastosowanie art. 48 Prawa Budowlanego z 1994 r., w niniejszej sprawie, to zakres orzeczenia wydanego na jego podstawie obejmował by tylko nakaz rozbiórki dachu trój spadowego. W skutek tego budynek przy ul. [....] w zabudowie bliźniaczej z budynkiem przy ul. [....] w K. pozostał by bez dachu, a w swoistej "próżni" pozostałaby kwestia doprowadzenia tego budynku do stanu z przed realizacji przedmiotowego dachu tj. wówczas gdy był on przykryty dachem płaskim. Na podstawie decyzji z art. 48 organ bowiem nie mógłby orzec o przywróceniu tegoż budynku do tego stanu, gdyż wyszedł by poza dyspozycję tego przepisu. Tym samym decyzja ta byłaby w istocie decyzją niepełną, a z drugiej strony nie można by już było wydać kolejnej rozstrzygającej w tym zakresie bo nie są to decyzje częściowe. W konsekwencji wiązałoby się to z wydaniem dwóch decyzji w tej samej sprawie, co jest niedopuszczalne, bo stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności. Nie oznacza to jednak, wykluczenia trybu art. 50 i 51 Prawa Budowlanego zł994 r." którego celem jest doprowadzenie przedmiotowego dachu do stanu zgodnego z prawem, co wiąże się z uwzględnieniem naruszenia interesu prawnego skarżącej i usunięciem niezgodności z przepisami prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga w sprawie niniejszej została złożona przed dniem 1.01.2004 r. Zgodnie jednak z art. 97 § l ustawy z dnia 30.08.2002 r., Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz.1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 póz. 1270 - w skrócie p.o.p.s.a.). Dokonana w trybie art. l § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r., Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 póz. 1269), kontrola sądowa zaskarżonej decyzji, nie stwierdziła aby naruszała ona prawo w takim stopniu aby mogła prowadzić do uwzględnienia skargi. Uchylenie zaskarżonej decyzji może nastąpić w przypadku stwierdzenia (art. 145 § l pkt. 1-3 p.o.p.s.a.) a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik Istota sprawy niniejszej sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w sprawie może mieć zastosowanie art. 48 (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji) Prawa Budowlanego z 1994 r., czy też sprawę niniejszą należy rozpoznać na gruncie art. 50 i 51 tego Prawa. Dokładnej analizy treści omawianych przepisów i ich wzajemnej relacji dokonała uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 20.10.1997 r. OPS 3/97 (ONSA 1998/1/3). Według art. 48 prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Przepis ten dotyczy więc obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego m.in. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Tymczasem w sprawie niniejszej wydana została w dniu l lipca 1996 r. (znak:....) decyzją z Prezydent Miasta K. udzielająca K.K. i M.K. pozwolenia na zmianę konstrukcji dachu na przedmiotowym budynku mieszkalnym. Faktem jest, że w dniu 12 listopada 1996 r. Wojewoda K. stwierdził nieważność decyzji z dnia l lipca 1996 r. o pozwoleniu na zmianę konstrukcji dachu przedmiotowego budynku (decyzja ta jest przedmiotem skargi do NSA w Warszawie - sygn.akt IV SA 654/97 - k. II. 105, który postanowieniem z dnia 20.01.2000 r. zawiesił postępowanie sądowe. Nie mniej jednak w sprawie wydana była decyzja udzielająca pozwolenia na zmianę konstrukcji dachu. Już ten sam fakt zdaniem Sądu musi decydować o tym, że w sprawie nie ma podstaw do orzekania na podstawie art. 48 Prawa Budowlanego z 1994 r. ( w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji ), a sprawa winna być rozstrzygnięta w oparciu o przepis art. 51 Prawa Budowlanego z 1994 r., który także może doprowadzić do nakazania rozbiórki spornego dachu, czego jak się wydaje skarżąca nie dostrzega. Dalej nie można przejść do porządku dziennego, że postępowanie dotyczy rozbiórki części obiektu tj. trój spadowego dachu. Prawo Budowlane z 1994 r., pojęcia "części obiektu budowlanego", nie wyjaśnia w żadnym ze swych przepisów. Trzeba sobie postawić pytanie, czy częścią taką jest samowolnie wybudowana substancja materialna, trwale połączona z już istniejącym obiektem budowlanym i nie dająca się od niego oddzielić bez jego istotnego uszkodzenia, czy też może chodzić o połączoną z tym obiektem część substancji, którą w sposób techniczny można oddzielić od obiektu wcześniej wybudowanego bez jego znacznego uszkodzenia. W myśl art. 3 pkt 6 prawa budowlanego przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę oraz przebudowę obiektu budowlanego. Obiektem budowlanym jest (art. 3 pkt 1): a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami i c) obiekt małej architektury. Zgodnie z wyżej cytowaną uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20.10.1997 r. pojęcie robót budowlanych jest pojęciem szerokim, odnoszącym się zarówno do treści art. 50, jak i art. 48 prawa budowlanego. W art. 50 Prawa Budowlanego z 1994 r., ustawodawca stanowi o prowadzeniu robót budowlanych innych niż te, o których jest mowa w art. 48 tej ustawy co czyni uzasadniony pogląd, że art. 50 ust. l pkt l Prawa Budowlanego z 1994 r., odnosi się do tego rodzaju robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale nie polegają na budowaniu obiektu budowlanego. Powyższy argument, zdaniem Sądu przemawia także za przyjęciem, poglądu wyrażanym przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że niniejszy przypadek nie może być rozstrzygany na podstawie art. 48 Prawa Budowlanego z 1994 r., a tylko i wyłącznie na podstawie art. 50 i 51 tego Prawa. Przepis art. 48 Prawa Budowlanego z 1994 r. ( w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji ) zawierał znaczny stopień rygoryzmu i jako taki, mógł podlegać wyłącznie wykładni ścieśniającej. W końcu można także podzielić pogląd organu II instancji, że roboty budowlane prowadzone były od pewnego momentu (wstrzymanie wykonania decyzji, czy w końcu stwierdzenie jej nieważności) w ramach samowoli budowlanej, nie mniej jednak podjęte zostały na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę i ten fakt decyduje przede wszystkim o tym, że w sprawie nie może mieć zastosowania art. 48 Prawa Budowlanego z 1994 r. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji). Powyższe względy decydują o tym, że uznał Sąd, iż zaskarżona decyzja w jej końcowym efekcie nie narusza prawa, co w konsekwencji musi prowadzić do oddalenia skargi na podstawie art. 151 ustawy 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.