II SA/Kr 181/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie WSA Piotr Fronc (spr.) ASR WSA Anna Kopeć po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. B. i A. B. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 15 grudnia 2022r. znak WOB.7722.179.2022.NOGI w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od organu Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz skarżących M. B. i A. B. solidarnie kwotę 597zł ( pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 15 grudnia 2022 r. znak: WOB.7722.179.2022.NOGI na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., zwanej dalej k.p.a.) stwierdzono niedopuszczalność zażalenia M. B. i A. B. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu dla powiatu nowosądeckiego z dnia 14 czerwca 2022 r., nr 206/2022 znak: OAE-530-171/21, którym na podstawie art. 50 w zw. z art. 75, art. 77 i art. 123 k.p.a. w zw. z art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., zwanej dalej P.b.) wezwano do uzupełnienia sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego w marcu 2022 r. ekspertyzy technicznej budynku. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że postanowieniem z dnia 22 listopada 2021 r. PINB na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. nałożył na skarżących obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zbiornikiem na nieczystości ciekłe oraz studnią kopaną z instalacją wodociągową w sposób niezgodny z udzielonym pozwoleniem na budowę oraz zatwierdzonym projektem budowlanym. W ww. postanowieniu organ wskazał ponadto, że w przypadku stwierdzonych nieprawidłowości należy podać propozycję doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W dniu 25 marca 2022 r. skarżący złożyli żądaną ekspertyzę. Wobec tego, że powyższa ekspertyza okazała się zdaniem organu niewystarczająca, postanowieniem z dnia 14 czerwca 2022 r., skarżący zostali wezwani do jej uzupełnienia poprzez jednoznaczne określenie jakie należy wykonać roboty budowlane (w części opisowej i graficznej - rysunki) w celu usunięcia nieprawidłowości w przedmiotowym budynku. W opinii organu odwoławczego zażalenie złożone na drugie postanowienie jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, z uwagi na wyłączenie przez przepisy możliwości jego zaskarżenia. Organ stwierdził, że zaskarżonym postanowieniem nie zmodyfikowano zakresu nałożonego uprzednio obowiązku, a ponadto nie nałożono na skarżących nowego obowiązku. W tej sytuacji nie doszło do uzupełnienia ani uchylenia postanowienia nakazującego. Zmiana przedmiotowego postanowienia może bowiem dotyczyć terminu wykonania zobowiązania, zakresu czy przedmiotu nałożonego obowiązku lub kręgu osób zobowiązanych do jego wykonania. Bez wątpienia w postanowieniu uzupełniającym organ nie dokonał zmian w zakresie kręgu osób zobowiązanych, przedmiotu obowiązku, ani terminu wykonania zobowiązania, przez co art. 77 ust. 2 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Organ zaznaczył też, że przepisy nie przewidują wniesienia zażalenia na postanowienie o wezwaniu do uzupełnienie przedłożonej ekspertyzy technicznej. Od powyższego postanowienia M. B. i A. B. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 i 2 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a. w zw. z art. 50 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a. i art. 123 k.p.a. przez bezpodstawne stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia w sytuacji, kiedy na podstawie przepisów cytowanych przez organ, to jest "art. 50 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a., art. 77 k.p.a., i art. 123 k.p.a." oraz w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. dowody w postępowaniu administracyjnym przeprowadza organ i nie może przerzucić on przeprowadzenia dowodów na stronę, w tym również w zakresie przeprowadzenia dowodu z opinii specjalistów, w związku z czym wskazane przepisy w ogóle nie powinny być zastosowane w zakresie obowiązku nałożonego na skarżących; b) art. 81c ust. 2 pr. b. w zw. z art. 81c ust. 3 pr. b. i art. 81c ust. 1 zd. 1 pr. b. przez niezasadne przyjęcie, że przepisy te nie znajdują zastosowania w sprawie w sytuacji, kiedy to art. 81 c ust. 2 pr. b. jest jedynym przepisem, na podstawie którego organ mógł przerzucić ciężar przeprowadzenia dowodu z siebie samego na strony postępowania. W świetle powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2023, poz. 259), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie wydane na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.Dz.U. z 2022 r. poz.2000 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W doktrynie wskazuje się, że niedopuszczalność odwołania może mieć charakter przedmiotowy i podmiotowy. Jako przykład niedopuszczalności przedmiotowej wskazuje się sytuację, gdy zaskarżona czynność organu nie jest decyzją, lecz np. jej projektem, czynnością materialno-techniczną lub umową cywilnoprawną, decyzja nie została jeszcze doręczona ani ogłoszona stronie, czy też w sytuacji, gdy odwołanie wniesione zostało od decyzji organu drugiej instancji. W niniejszej sprawie przedmiotem sporu jest to, czy postanowienie wzywające do uzupełnienia złożonej ekspertyzy technicznej, jest zaskarżalne. Zdaniem organu nie, z uwagi na fakt, że przepisy nie przewidują wprost możliwości zaskarżenia takiego postanowienia, a nie może ono być potraktowane jako zmiana postanowienia wzywającego do złożenia ekspertyzy. Z powyższą argumentacją zdaniem Sądu nie można się zgodzić. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 81 c ust. 2 P.b. organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Na postanowienie, o którym mowa w ust. 2, przysługuje zażalenie (ust. 3). W razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia (ust. 4). W tym kontekście należy wskazać na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 102/17, w którym wyjaśniono, że postanowienie wydawane w trybie art. 81c ust. 2 P.b. ma charakter dowodowy, a co za tym idzie przy jego wydaniu stosuje się ogólne zasady postępowania dowodowego, określone w k.p.a. Okoliczność ta nie przesądza wszakże o niezaskarżalności postanowienia nakładającego obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej w trybie przywołanego wyżej przepisu. Prawdą jest bowiem, że na żadne czynności dowodowe, w tym postanowienia dotyczące przeprowadzenia dowodu, zgodnie z k.p.a. nie przysługuje zażalenie. Logicznym jest więc, że na zmianę, uzupełnienie, czy uchylenie takiego postanowienia również zażalenie nie może przysługiwać. Potwierdza to dodatkowo fakt, że zażalenie nie przysługuje stronie nawet w sytuacji nieuwzględnienia żądania przeprowadzenia dowodu przez organ (art. 78 § 1 i 2 k.p.a.). Ewentualne zarzuty w przedmiocie postępowania dowodowego strona może składać tylko w odwołaniu. Jednakże zasady dotyczące postępowania dowodowego, określonego w k.p.a. doznają ograniczenia zawsze wtedy, gdy zastosowanie znajdzie przepis szczególny. Takim właśnie przepisem jest art. 81c P.b. Zgodnie z ust. 3 tego artykułu na postanowienie w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz przysługuje zażalenie. Jeżeli zatem przeprowadzenie dowodu wiąże się z koniecznością zastosowania przepisu szczególnego, to znaczy, że ten przepis szczególny determinuje sposób postępowania organu, a jeżeli przepis ten przewiduje możliwość zaskarżenia postanowienia wydanego w tym przedmiocie, to również zmiana, czy uzupełnienie takiego postanowienia podlega zaskarżeniu. Każda zmiana, czy uzupełnienie stanowi bowiem w istocie nowe rozstrzygnięcie. Konkluzja organu odwoławczego o niedopuszczalności zażalenia na postanowienie wzywające skarżących do uzupełnienia złożonej przez nią ekspertyzy technicznej, w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, jest zatem błędna. Niezrozumiała jest przy tym część uzasadnienia, w której organ stara się wykazać, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia ze zmianą postanowienia, o której mowa w art. 77 ust. 2 k.p.a. i na tej tezie zbudował argumentację o niedopuszczalności zażalenia w przedmiotowej sprawie. Organ zdaje się jednak zapominać, że zacytowany przez niego przepis mówi nie tylko o zmianie postanowienia dowodowego ale również o jego uchyleniu i uzupełnieniu, z którym w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia. Organ I instancji po zapoznaniu się z przedstawioną ekspertyzą, zażądał bowiem dodatkowych, jednoznacznych wskazań co do tego, jakie należy wykonać roboty budowlane, oczekując, że powinny one znaleźć odzwierciedlenie zarówno w formie opisowej, jak i graficznej. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia ponadto wynika, że w opinii organu zmiana postanowienia wydanego na podstawie art. 81 c ust. 2 P.b. byłaby zaskarżalna, a jego uzupełnienie – już nie. Takie rozumowanie jest nielogiczne i nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisach, w tym, w powołanym przez organ art. 77 § 2 k.p.a. oraz wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 marca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1936/20. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd wskazał, że dokonanych modyfikacji postanowień wydanych w oparciu o art. 81 c ust. 2 P.b. nie można traktować jako zmian postanowień dowodowych, o których mowa w art. 77 § 2 k.p.a., a które nie podlegają zaskarżeniu. Postawił zatem tezę dokładnie odwrotną niż organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie, zmierzając do zapewnienia stronom należytej ochrony poprzez możliwość zaskarżenia zmian wydanych wcześniej postanowień na podstawie art. 81 c ust. 2 P.b. Gdyby przyjąć za organami, że jedynie pierwsze, pierwotne postanowienie wydane na podstawie art. 81 c ust. 2 P.b. jest zaskarżalne, a wszelkie jego uzupełnienia już nie, to fikcją w istocie była zaskarżalność tych pierwszych. Organ bowiem po uzyskaniu waloru ostateczności wydanego postanowienia dowodowego, mógłby dowolnie je modyfikować, pozbawiając strony możliwości poddania rozstrzygnięcia kontroli instancyjnej. Takie rozumienie nie może zasługiwać na akceptację. Należy również wskazać, że zarówno organ odwoławczy, jak i organ I instancji twierdziły, że od postanowienia z 14 czerwca 2022 r. nie przysługuje zażalenie, o czym skarżący zostali błędnie pouczeni. Jednocześnie wskazując podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji powołał m.in. art. 81c ust. 2 P.b., a nie ma żadnych wątpliwości co do zaskarżalności tego postanowienia, o czym świadczy wprost art. 81c ust. 3 P.b. Reasumując, w przedmiotowej sprawie z pewnością nie miała miejsca niedopuszczalność przedmiotowa odwołania, a tezy organu odwoławczego o niezaskarżalności postanowienia z dnia 14 czerwca 2022 r. były błędne. Tym samym stwierdzając niedopuszczalność odwołania, organ naruszył art. 134 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżone postanowienie, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku. O kosztach orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.