II SA/Kr 1833/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Krystyna Daniel / spr. / NSA Andrzej Niecikowski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2006 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 czerwca 2003 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej L. K. kwotę 10 /dziesięć/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. decyzją z [...].11. 2001 r. znak: [...] na podstawie art. 80 ust. 2 pkt. l i art. 83 ust. l ustawy z 7.07. 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) oraz art. 104 w zw. z art. 105 § l k.p.a. postanowił umorzyć postępowanie administracyjne w sprawie rozbiórki obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie dz. nr [...] i [...] przy ul. D. w N.. W uzasadnieniu wskazał, że L. K. zam. w L. przy ul. W. [...] wystąpiła z wnioskiem o uporządkowanie terenu i usunięcie tymczasowych obiektów tj. ogrodzenia i baraku z terenu dz. [...] i [...] przy ul. D. w N.. Zgodnie ustaleniami dokonanymi podczas oględzin w dniu [...].11. 2001 r. teren w/w działek jest ogrodzony pełnym ogrodzeniem na słupkach, wypełnienie stanowi blacha trapezowa -wys. ogrodzenia wynosi 2,05 m. Od strony ul. D. w odległości 0,6 m od przedmiotowego ogrodzenia zlokalizowany jest barak o konstrukcji stalowej i wym. 2,25 x 3,15, o ścianach wypełnionych blachą trapezową, ocynkowaną, z jednospadowym dachem, krytym blachą. Z oświadczenia kierownika budowy - J. G. - wynika, że ogrodzenie i barak zostały wykonane po przekazaniu placu budowy przez inwestora w dniu [...].08. 2001 r. Organ I instancji stwierdził, że obiekty te są obiektami przeznaczonymi do czasowego użytkowania w trakcie budowy. Organ powołał się na treść art. 29 ust. l pkt. 3 w zw. z art. 30 ust. l Prawa budowlanego wskazując, że budowa obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy oraz ustawienie obiektu zaplecza budowy nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani nie podlega obowiązkowi dokonania zgłoszenia. Wskazał, że postępowanie z wniosku L. K., która domaga się wydania nakazu rozbiórki przedmiotowych obiektów, służących do tymczasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, jest bezprzedmiotowe i powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 par. l k.p.a. Od tej decyzji złożyła odwołanie L. K. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzuciła, że przedmiotowa decyzja jest nieprawidłowa ponieważ powinna być merytoryczna. Za błędne uznała twierdzenie organu, że budowa przedmiotowych obiektów stosownie do art. 29 Prawa budowlanego nie wymaga pozwolenia na budowę ponieważ zwolnienie takie przysługuje tylko inwestorowi, który legitymuje się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, którego - jej zdaniem - inwestor w przedmiotowym postępowaniu nie posiadał ze względu na to, że posiadana przez niego decyzja o pozwoleniu na budowę, w wyniku postępowania wznowieniowego, utraciła moc prawną. Zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 23.06. 2003 r. znak [...] na podstawie art. 138 § l pkt. l k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania L. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z [...]. 11. 2001 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 41 Prawa budowlanego rozpoczęcie budowy następuje z chwilą rozpoczęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. Prace te zostały wyczerpująco wymienione w ust. 2 art. 41 ustawy i zaliczono do nich m.in. zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów. Powołał treść art. 29 ust. l pkt 3 w zw. z 30 ust l Prawa budowlanego oraz art. 48 cyt. ustawy stanowiący, że właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Analiza akt sprawy wykazała, że inwestorzy budowy pawilonu handlowo-usługowego na dz. nr [...] i [...] przy ul. D. w N.. rozpoczęli budowę od zagospodarowania placu budowy poprzez montaż ogrodzenia w dniu [...].06. 2001 r. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...].11. 2001 r. ustalono, że teren w/w działek jest ogrodzony pełnym ogrodzeniem na słupkach, wypełnienie stanowi blacha trapezowa - wys. ogrodzenia 2,05 m. Od strony ul. D. w odległości 0,6 m od przedmiotowego ogrodzenia zlokalizowany jest barak o konstrukcji stalowej i wym. 2,25 x 3,15, o ścianach wypełnionych blachą trapezową, ocynkowaną i dachu jednospadowym, krytym blachą. Z oświadczenia kierownika budowy - J. G. - wynika, że ogrodzenie i barak były wykonane - po przekazaniu placu budowy przez inwestora - w dniu [...].08. 2001 r. Wynika z tego, że przedmiotowe obiekty powstały jako obiekty tymczasowe dla celów związanych z realizacją przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego tj. budowy pawilonu handlowo-usługowego. Twierdzenie skarżącej, że inwestor nie dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę pawilonu handlowo-usługowego w czasie stawiania przedmiotowych obiektów tj. ogrodzenia i baraku nie znajduje oparcia w materiale dowodowym, ponieważ ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę pawilonu handlowo - usługowego na dz. nr [...] i [...] w N. z [...].12. 2000 r. znak: [...], jakkolwiek uchylona decyzją z dnia [...].09. 2001 r. znak [...] w wyniku wznowienia postępowania, to jednak w czasie realizacji przedmiotowego ogrodzenie i baraku, zakończonej w dniu [...].08. 2001 r., była w obiegu. Skoro więc dla realizacji w/w obiektów nie jest wymagane ani pozwolenie na budowę ani zgłoszenie to pozostawia to ich budowę poza sferą reglamentacji prawnej i powoduje, że wydanie decyzji o ich rozbiórce byłoby pozbawione mocy prawnej i obarczone kwalifikowaną wadą powodująca stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § l pkt. 2 k.p.a.). W związku z tym w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji słusznie wskazał, że w tym przypadku wyłączona jest ingerencja organów nadzoru budowlanego. Nie ma bowiem przepisu prawnego, któryby normował takie przypadki. Należało więc na podstawie art. 105 kpa umorzyć postępowanie. Jest to inna sytuacja gdy istnieje podstawa prawna do działania organu i w danej sprawie strona żąda określonej czynności organu. Wówczas rzeczywiście ze względu na to, że strona jest zainteresowana merytorycznym rozstrzygnięciem, nie można umorzyć postępowania, lecz ewentualną bezzasadność jej żądania należy wykazać w decyzji co do istoty sprawy. Organ odwoławczy odrzucił zarzuty dotyczące uchybień organu I instancji, polegających na naruszeniu zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Od tej decyzji złożyła skargę do NSA L. K. wnosząc o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzuciła, że przedmiotowa decyzja jest nieprawidłowa ponieważ cały czas domagała się wydania decyzji merytorycznej. Wskazała, że z bezprzedmiotowością mamy do czynienia gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia sprawy i należy odróżnić bezprzedmiotowości od przypadków braku przesłanek do uwzględnienia żądania strony. Podniosła, że jej zdaniem w przedmiotowej sprawie nie zachodzi brak przesłanek do merytorycznego rozstrzygnięcia. Wskazała, że zgodnie z treścią art. 41 ust. 3 Prawa budowlanego prace przygotowawcze mogą być wykonane tylko na terenie objętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem, a w rozpatrywanej sprawie - w chwili podjęcia rozstrzygnięcia przez organ I instancji - inwestor nie posiadał ważnego pozwolenia na budowę, gdyż pozwolenie to zostało uchylone ze względu na uchybienia proceduralne, "a zatem organ powinien odnieść się do zaistniałej sytuacji oraz orzec w zakresie zgodności stanu w przedmiocie usunięcia tymczasowych obiektów budowlanych wzniesionych na terenie, który nie jest objęty ostateczną decyzja o pozwoleniu na budowę." Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sadu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. Dlatego też właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. W świetle art. l § l p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym w zakresie - legalności decyzji administracyjnych (art. l i art. 3 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § l p.p.s.a. sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, dlatego też kontroli legalności dokonuj ą również z urzędu. W wyniku dokonanej przez Sąd oceny należy stwierdzić, że skarga L. K. zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja jak również decyzja ją poprzedzająca nie są zgodne z prawem. Istotą umorzenia postępowania jest jego przerwanie, uchylenie wszystkich dokonanych w nim czynności oraz orzeczenie o dalszym jego nieprowadzeniu (Glosa J. Chróścielewskiego do wyroku NSA z 20.09. 1999 r., II SAB/Ka 13/99, OSP 2000 Nr 7-8, poz. 110). Z treści art. 105 § l k.p.a. wynika, że postępowanie może być zakończone bez wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sytuacji braku przedmiotu postępowania. W piśmiennictwie przyjmuje, że umorzenie postępowania stanowi odchylenie od normalnego biegu postępowania (W. Siedlecki, Uchybienia procesowe s. 91) i zachodzi tylko wtedy gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Przedmiotem ogólnego postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. l pkt. l k.p.a. Oznacza to, że postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe gdy sprawa, która miała być załatwiona przez organ administracji publicznej w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed data wszczęcia postępowania albo utraciła taki charakter już po wszczęciu postępowania administracyjnego. Stosownie do poglądów literatury sprawa administracyjna jest połączeniem wzajemnie uwarunkowanych elementów podmiotowych i przedmiotowych, dlatego też bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego może być spowodowana zarówno przyczynami o charakterze podmiotowym jak przedmiotowym (por. Adamiak, Borkowski, Komentarz s. 479). Zgodnie ze stanowiskiem NSA bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce, jeżeli żądanie strony (art. 61 § l k.p.a.) nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe powinno zostać umorzone na podstawie art. 105 § l k.p.a. (wyr. z 25.01.1990 r., II SA 1240/89, ONSA 1990 r. Nr l poz. 16). W literaturze i w orzecznictwie podkreśla się celowość rozróżnienia między bezprzedmiotowością postępowania a brakiem przesłanek do uwzględnienia żądania strony. Zgodnie z orzecznictwem brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § l k.p.a. lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony (wyrok. NSA z 10.01.1989 r. SA/Wr 957/88, ONSA 1989, Nr l, poz. 22). W niniejszej sprawie zarówno organ I jak i II instancji błędnie uznały za bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte na wniosek L. K. w sprawie rozbiórki obiektów tj. ogrodzenia pełnego na słupkach wypełnionego blachą o wys. 2.05 m oraz baraku o konstrukcji stalowej i wymiarach 2.25 x 3,15 m z jednospadowym dachem, krytym blachą, przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, polegających na budowie pawilonu handlowo-usługowego na terenie działek [...] i [...] przy ul. D. w N.. Należy zwrócić uwagę na treść art. art. 29 ust. l pkt 3 w zw. z art. 30 ust. l pkt. l Prawa budowlanego, zgodnie z którym budowa obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych położonych na terenie budowy nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Natomiast stosownie do art. 48 w/w ustawy właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Jeśli więc organ I i II instancji, ustaliły, że na dz. nr [...] i [...] w N. wzniesione zostały przedmiotowe ogrodzenie i barak, stanowiące obiekty przeznaczone do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych oraz jeśli budowa obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych podlega regulacji ustawy z 7.07. 1994 r. - Prawo budowlane to nie można uznać, że w rozpatrywanej sprawie brakowało któregokolwiek z elementów konstruujących przedmiot postępowania: faktycznego lub prawnego, co mogłoby uzasadniać umorzenie przedmiotowego postępowania. W żaden sposób nie zmienia tej sytuacji ustalenie organu odwoławczego, który w uzasadnieniu swojej decyzji wskazuje, że przedmiotowe obiekty zostały wzniesione w czasie gdy inwestorzy dysponowali ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę pawilonu handlowego na działkach nr [...] i [...] w N. z dnia [...].12. 2000 r. (decyzja ta co prawda została uchylona decyzją z dnia [...]. 09. 2001 znak: [...], ale przedmiotowe obiekty ogrodzenia i baraku były zrealizowane w dniu [...] sierpnia 2001 r.). Ustalenia te mają natomiast znaczenie dla treści decyzji merytorycznej, jaka w niniejszej sprawie powinna zostać wydana przez organy ją rozpatrujące. Twierdzenie organu odwoławczego, utrzymującego w mocy decyzję organu I instancji, że w przedmiotowej sprawie stosownie do art. 48 "brak jest podstaw prawnych do wydania wobec tych obiektów decyzji o ich rozbiórce" powinno było prowadzić do wydania decyzji merytorycznej, jakkolwiek odmownej, która jest również decyzją administracyjną w sprawie, a nie decyzji o umorzeniu postępowania na zasadzie art. 105 § l k.p.a. Nadto należy podkreślić, że w świetle podstawowych zasad k.p.a. strona ma prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy stanowiącej przedmiot procesu ( por. wyrok SN z 11.06.1996 r. III ARN 20/96, OSNP 1996, nr 22, poz. 330), natomiast stosownie do art. 105 § l k.p.a. organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania gdy postępowanie z jakiekolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, a tego w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Wobec powyższego uznać należy, że przy wydawaniu decyzji naruszony został przepis art. 105 k.p.a. Stosownie do art. 145 § l pkt. l lit "c" p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.