II SA/Kr 1833/11

Sygn. akt II SA/Kr 1833 /11 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 20 kwietnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie : WSA Renata Czeluśniak WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi A.J. na decyzje Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 30 września 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala Decyzją z dnia 10 maja 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. działając na podstawie art. 104 oraz art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) – umorzył postępowanie administracyjne w sprawie remontu szopy drewnianej (starego spichlerza) zlokalizowanej w miejscowości [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku wniosku A. J. przeprowadził kilkukrotnie kontrolę prac remontowych dokonanych w budynku przedmiotowej szopy (spichlerza). Ustalił, że w trakcie prac K. P. dokonał wymiany [...] krokwi, [...] słupków, belki podwalinowej oraz zastrzałów. Na całości budynku zostało wymienione pokrycie dachu z dachówki starej na nowszą - także cementową. Wskazane powyżej prace nie zostały poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę, ani zgłoszeniem zamiaru przystąpienia do ich wykonania we właściwym organie. W trakcie prowadzonego postępowania ustalono również, że granica pomiędzy działkami K. P. i A. J. nie jest sprecyzowana. Postanowieniem z dnia 21 lipca 1999 r. Starosta [...] nałożył na K. P. obowiązek uzupełnienia dokumentacji dotyczącej zgłoszenia w sprawie remontu budynku gospodarczego o wyszczególnione dokumenty. Następnie decyzją z dnia 15 września 1999 r. Starosta [...] wniósł sprzeciw w sprawie przyjęcia zgłoszenia przedmiotowego remontu ze względu na nie wypełnienie nałożonego obowiązku. Postanowieniem z dnia 21 czerwca 2001 r. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w W. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie rozbudowy i użytkowania szopy z powodu konieczności wcześniejszego dokonania rozgraniczenia posesji A. J. i K. P.. Postanowieniem z dnia 21 grudnia 2004 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił w/w postanowienie w całości. W dniu 13 lipca 2005 r. przeprowadzona została kolejna wizja lokalna w trakcie, której stwierdzono, że budynek szopy znajduje się w takim samym stanie jak w czasie poprzednich wizji lokalnych. Nie stwierdzono, aby w międzyczasie były prowadzone jakiekolwiek inne roboty budowlane związane z przedmiotową szopą. W trakcie prowadzonego postępowania ustalono jednoznacznie, że K. P. przeprowadził w 1999 r. remont przedmiotowej szopy z uwagi na uszkodzenie budynku spowodowane wichurą, do czego jako jego właściciel (jak oświadczył w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego) był zobowiązany przepisami Prawa budowlanego. Nie dopełnił jednakże wymaganych ustawą formalności tj. nie dokonał skutecznego zgłoszenia właściwemu organowi przed przystąpieniem do ich wykonania. Organ zaznaczył, że kwestię robót remontowych wykonanych bez wymaganego zgłoszenia należy rozpatrywać w trybie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 50 Prawa budowlanego postanowieniem z dnia 12 lipca 2006 r. organ wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z remontem istniejącego obiektu oraz nałożył obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z opinią techniczną. K. P. nie przedłożył wyżej wymienionych dokumentów. Ponownie przeprowadzone w dniu 31 października 2006 r. oględziny wykazały, że ustalenia dokonane podczas poprzednich wizji są nadal aktualne. Stwierdzono ponadto, że elementy konstrukcyjne obiektu są w dobrym stanie technicznym, a obiekt nie budzi zastrzeżeń, co do stanu technicznego. W dniu 7 lutego 2011 r. przedłożono w Inspektoracie żądane dokumenty, opracowane przez inż. J. B. posiadającego uprawnienia budowlane. W przedłożonej opinii zapisano, iż "stan techniczny szopy (spichlerza) ocenia się jako dostateczny, niewymagający wymiany lub wzmocnienia drewnianych elementów konstrukcyjnych, w związku, z czym możliwe jest dalsze użytkowanie w/w szopy. Należy na bieżąco (w miarę potrzeb) przeprowadzać niezbędne prace konserwacyjne." W związku z powyższym, uznając, iż będący przedmiotem niniejszego postępowania remont szopy nie wymaga wykonania dodatkowych prac budowlanych, a także opierając się na zapisach przedłożonych opinii technicznych organ stwierdził, że dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego stało się bezprzedmiotowe. Odwołanie od tej decyzji wniosła A. J., wyrażając niezadowolenie z wydanej decyzji. Podniosła, że postępowanie prowadzone z jej wniosku dotyczyło samowoli budowlanej dokonanej przez K. P.. Podczas postępowania, które toczyło się 12 lat K. P. w ogóle nie reagował na pisma i zalecenia organu nadzoru budowlanego. W tej sytuacji umorzenie postępowania jest w ocenie odwołującej niezrozumiałe. Decyzją z dnia 30 września 2011 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 i 105 k.p.a. oraz art. 80 ust 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielając stanowisko organu I instancji, stwierdził, że wydana w niniejszej sprawie decyzja o umorzeniu postępowania poprzedzona została postępowaniem dowodowym, w wyniku którego ustalono, że wykonane przez inwestora roboty budowlane związane z remontem szopy - odpowiadają prawu i nie wymagają doprowadzenia do zgodności z obowiązującymi przepisami. Dowodem na tą okoliczność jest dołączona do akt, na żądanie organu, opinia techniczna sporządzona przez inż. J. B.. W tych okolicznościach bezprzedmiotowym stało się zatem nakładanie obowiązku w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a tym samym zaistniała przesłanka do zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. Odnosząc się do treści odwołania organ podniósł, że zarzuty dotyczące przewlekłości postępowania administracyjnego są uzasadnione, lecz nie mogą mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia w sprawie co do istoty. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie zachodzi bowiem konieczność wydania innego rozstrzygnięcia niż uczynił to organ I instancji. Natomiast kwestie dotyczące rozgraniczenia posesji, naruszania prawa własności, sporów sąsiedzkich nie należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego i z tego względu mogą być rozstrzygane wyłącznie na drodze postępowania cywilnego przez właściwe sądy powszechne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na tą decyzję wniosła A. J. zarzucając, że organy nadzoru budowlanego zastosowały w sprawie błędną kwalifikację robót wykonanych przez K. P., traktując je jako remont. Ustalenia te są błędne bowiem przy okazji remontu zostały wykonane roboty budowlane od fundamentów spornego obiektu. Skarżąca podniosła, że opinia przedłożona w sprawie, sporządzona przez inż. J. B., co do zakresu i strony technicznej wykonanych prac jest niewiarygodna. Ponadto organy nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naruszając przepisy, co do terminu, jak również nie wyciągnęły konsekwencji w stosunku do sprawcy samowoli budowlanej. Mając na uwadze powyższe wniosła o uchylenie decyzji i zastosowanie odpowiednich sankcji w stosunku do K. P., aż do decyzji związanej z koniecznością rozbiórki obiektu, który jak wynika z dokumentacji geodezyjnej posadowiony jest na terenie własności skarżącej. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości rozstrzygnięcia organów administracji dotycząca umorzenia tzw. postępowania naprawczego tj. postępowania toczącego się w oparciu o przepisy art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane. Wydana w niniejszej sprawie decyzja ma charakter procesowy. Jej podstawę stanowi art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Jednym z przypadków bezprzedmiotowości postępowania będzie sytuacja polegająca na tym, że właściwy organ w określonych okolicznościach faktycznych istniejących w danej sprawie administracyjnej nie może rozstrzygnąć o istocie tej sprawy, z powodu braku podstawy do wydania tego typu decyzji. Jeżeli zatem organ nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie naprawcze stwierdzi, iż brak jest postaw do wypełnienia dyspozycji zawartej przepisie art. 51 ustawy Prawo budowlane (nie znajduje on zastosowania w ustalonym stanie faktycznym) powinien zgodnie z zasadami ogólnymi rządzącymi postępowaniem administracyjnym umorzyć to postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., oznacza bowiem, iż brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty – decyzji merytorycznej. Z taką sytuacja mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. K. P. dokonał remontu drewnianej szopy bez odpowiedniego zgłoszenia, w konsekwencji czego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wstrzymał roboty budowlane związane z remontem przedmiotowej szopy i zobowiązał K. P. do przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z opinią techniczną sporządzoną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. W trakcie prowadzonego postępowania dokumenty takie zostały dostarczone. Oceniając na ich podstawie wykonane roboty organ doszedł do wniosku, że nie wymagają one doprowadzenia do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami bowiem zostały wykonane prawidłowo i nie stwarzają zagrożenia dla użytkowników oraz konstrukcji budynku, którego dalsze użytkowanie jest możliwe. Tym samym w sprawie nie zachodzi potrzeba zastosowania art. 51 ustawy Prawo budowlane. W ocenie sądu organy prawidłowo uznały, iż w sytuacji zgodności wykonanych robót budowlanych z prawem dalsze prowadzenie postępowania w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowości postępowania naprawczego wynika w tym przypadku z braku legalnej możliwości wydania orzeczenia w sprawie wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Przedmiotem uregulowanego w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane postępowania naprawczego jest ustalenie, czy faktycznie miała miejsce samowola budowlana (w innych przypadkach niż określonych przepisem art. 48 ust 1 i 49b ust 1 tj. niewziąznych z budową obiektu budowlanego), w razie potwierdzenia tych okoliczności, ocena wykonanych robót budowlanych pod kątem techniczno-budowlanym oraz nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jest to zatem swoiste postępowanie legalizacyjne kończące się wydaniem przez organ nadzoru budowlanego decyzji o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo w przypadku jego niewykonania - decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź też doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust 3). Inwestor K. P. przedłożył na żądanie organu opinię techniczną zgodnie z którą stan techniczny obiektu w którym wykonano remont bez wymaganego zgłoszenia jest dostateczny i nie wymaga wykonania dodatkowych prac budowlanych celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Skoro materiał dowodowy zgromadzony w sprawie (opinia techniczna sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane) nie pozostawił wątpliwości, że wykonane roboty budowlane są zgodne z obowiązującym przepisami, w tym z przepisami techniczno – budowlanymi, postępowanie naprawcze, którego celem jest przecież doprowadzenie zrealizowanej inwestycji do zgodności z prawem, nie mogło być dalej prowadzone. W przypadku więc ustalenia, że wykonane roboty budowlane odpowiadają prawu, organ kończy postępowanie w sprawie samowoli budowlanej decyzją umarzającą postępowanie. Warunkiem jej wydania jest stwierdzenie, że wykonane roboty nie naruszają prawa, co też miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Zdaniem sądu organy nadzoru budowlanego w sposób prawidłowy zgromadziły i oceniły materiał dowodowy, a swoje stanowisko uzasadniły zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Zarzuty skargi są bezpodstawne. Organ prawidłowo zakwalifikował roboty budowlane wykonane przez K. P. jako remont. Zgodnie bowiem z definicją tego pojęcia zamieszczoną w art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Prace polegające zatem na wymianie krokwi, słupków, belki podwalinowej oraz zastrzałów i wymieniona pokrycia dachu kwalifikują się jako prace polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, przy zastosowaniu wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Negowanie wartości materiału dowodowego na którym oparł się organ – opinii technicznej jest gołosłowne. Nie został bowiem przeprowadzony inny dowód, który wykazał by okoliczności odmienne niż te ustalone przez organ na podstawie sporządzonej opinii. Podkreślić też należy, iż organ ustaleń co do stanu technicznego obiektu dokonał nie tylko w oparciu o opinię dostarczoną przez skarżącego ale też w oparciu o własne oględziny, stwierdzając, iż elementy konstrukcyjne obiektu są w dobrym stanie technicznym, a obiekt nie budzi zastrzeżeń, co do stanu technicznego. Rację ma też organ stwierdzając, iż poza jego kompetencją jest ocena stanu prawnego nieruchomości na której posadowiony jest przedmiotowy budynek. Są to kwestie cywilnoprawne a organ nadzoru budowlanego ma jedynie kompetencje do dokonywania ustaleń co do wykonanych robót budowlanych i rozstrzygnięć w tym zakresie. W tej sytuacji, Sąd uznał, iż zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe i skargę jako nieuzasadnioną oddalił, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 14 marca 2012, poz. 270).