II SA/Kr 184/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie WSA: Aldona Gąsecka-Duda (spr.) AWSA: Kazimierz Bandarzewski Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2007 r. sprawy ze skargi "[....] " Spółki z o.o. w K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. [....] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania skargę oddala. Postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (....) , na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt. 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. Nr 207 z 2003r., póz. 2016 z późn. zm.) oraz art. 123 k.p.a. - nałożono na " Holding (...) " Sp. z o. o. z w K. obowiązek wpłacenia w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego postanowienia kary w wysokości 187.500zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku ....... - tzw. "(....) ", przy ul. .........w K. W uzasadnieniu postanowienia wskazano na prowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie powyższego budynku ....... oraz decyzję nr .... z dnia (....) , którą zgłoszono sprzeciw wobec przystąpienia do jego użytkowania ze względu na brak części koniecznych dokumentów koniecznych i obowiązek inwestora uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W toku tego postępowania przeprowadzono w dniu (...) . kontrolę obiektu, podczas której stwierdzono, że budynek jest użytkowany, o czym świadczył znajdujący się w recepcji personel, kelnerzy nakrywający stoły w pomieszczeniu restauracji oraz pracownicy przygotowujący potrawy w pomieszczeniach kuchni. Stosownie do art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego "W przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu". Zważywszy, że przedmiotowy użytkowany obiekt dotyczy funkcji ......, zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane obliczono opłatę legalizacyjną według wzoru podanego w art. 59f ust.1 :sxkxwx10. Wynosi on 500zł x 15 x 2,5 x 10 = 187.500,00zł gdzie: s - stawka opłaty wynosi 500,00zł ( art. 59 f ust.2 ustawy Prawo budowlane); k - współczynnik kategorii obiektu budowlanego wynosi 15 - ( załącznik, kolumna 2, przyjęto kategorię XIV "budynki zakwaterowania turystycznego i rekreacyjnego, jak: hotele, motele, pensjonaty, domy wypoczynkowe, schroniska turystyczne "); w - współczynnik wielkości obiektu (załącznik kolumna 3) wynosi 2,5 -obiekt o kubaturze > 10.000 m3; 10 - zgodnie z art. 57 ust.7 - stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone w terminie przez " Holding (....) " Sp. z o. o. z w K. Domagając się w zażaleniu jego uchylenia oraz umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, względnie - uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, skarżąca zarzucała naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania, a to: art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f Prawa budowlanego - wobec faktu, że funkcjonowanie " (....) " przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie miało wyłącznie charakter rozruchowy, to jest polegało jedynie na testowaniu rozwiązań funkcjonalnych, kwestionując też z ostrożności procesowej prawidłowość wymierzenie kary pieniężnej w oparciu o zasady przewidziane dla docelowego przeznaczenie obiektu, a nie rzeczywistego sposobu jego użytkowania, który był ograniczony do funkcjonowania restauracji; art. 75 § 1 w związku z art. 7 i art. 124 § 2 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszelkich okoliczności faktycznych oraz niewykazanie, że cały budynek "(....) ,, wykorzystywany był na cele ......, a jeżeli był wykorzystywany - to w jakiej części i w jakim celu. Postanowieniem .........Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (....) , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 123 i art. 144 k.p.a., a także art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. Nr 207 z 2003r, póz. 2016 z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia " Holding (....) " Sp. z o. o. z w K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki z dnia (....) - utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu tego orzeczenia podano, że roboty budowlane w budynku przy ul. ........w K. były prowadzone na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. nr (....) , którą udzielono pozwolenia na przebudowę oraz rozbudowę budynku frontowego i oficyn wraz z budową nowej oficyny oraz przebudową infrastruktury technicznej, z przeznaczeniem nieruchomości na cele ........, na działkach nr ......... (przyłącza) obr. .....w K. W decyzji nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Powyższe pozwolenie na budowę zostało przeniesione na nowego inwestora - " Holding (....) " Sp. z o. o. w K. - ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. nr ...... z dnia (....) , gdzie zapisano, że podstawą jej wydania było między innymi oświadczenie o przejęciu wszystkich warunków zawartych w wyżej wymienionej decyzji . Inwestor złożył do PINB w K. Powiat Grodzki zgłoszenie zakończenia budowy obiektu budowlanego z dnia (....) . Decyzją nr ....z dnia (....) organ ten orzekł o sprzeciwie wobec użytkowania obiektu budowlanego, tj. przebudowanego i rozbudowanego budynku frontowego oraz oficyn wraz z budową nowej oficyny i przebudowanej infrastruktury technicznej, powołując się na art. 54 ustawy Prawo budowlane. Ustalono dalej, że inwestor nie złożył wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, a jedynie zawiadomienie o zakończeniu robót. W dniu (....) . organ pierwszej instancji dokonał kontroli obiektu, w trakcie której stwierdził, że obiekt jest w pełni użytkowany jako ......... W protokole oględzin zapisano między innymi, że " W recepcji znajdują się osoby zatrudnione (...) stoły są nakryte i widoczni kelnerzy (...) kucharze przygotowują potrawy (...) apartament wyposażony w całości..." Wskazano następnie na zaskarżone postanowienie, zarzuty zażalenia i zawarte w nim wnioski oraz podano, że w ramach współpracy przedstawiciele WINB w K. uczestniczyli w oględzinach obiektu dokonywanych przez policję. Oględziny potwierdziły, że obiekt jest użytkowany w całości na cele ..... - od piwnic po ostatnie szóste piętro, na którym oprócz ........... pokoi w użytkowaniu jest również taras z barem, co wykonano zamiast projektowanego dachu. Wyjaśniono dalej, że organ pierwszej instancji nie znalazł podstaw do stosowania art. 132 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a, zaś w stosunku do zawartego w zażaleniu wniosku o wstrzymanie wykonania skarżonego postanowienia, organ drugiej instancji na podstawie art. 66 § 1 k.p.a. wydał postanowienie, którym zawiadomił stronę o konieczności złożenia takiego wniosku do organu pierwszej instancji. Postanowienie to zostało zaskarżone do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Dokonując w ramach postępowania zażaleniowego kontroli prawidłowości postępowania administracyjnego organu pierwszej instancji i wydanego postanowienia oraz powtórnego rozpatrzenia sprawy w granicach zakreślonych przez postępowanie pierwszoinstancyjne stwierdzono, że organ ten uczynił zadość przepisom Prawa budowlanego i Kodeksu postępowania administracyjnego. Po przeanalizowaniu posiadanego oraz zgromadzonego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego uznano, że treść orzeczenia zawarta w skarżonym postanowieniu, odzwierciedla stan faktyczny. Organ pierwszej instancji w toku postępowania uczynił zadość wymogom art. 7, 77 k.p.a., bowiem zgromadził materiał dowodowy wystarczający do wydania skarżonego postanowienia i prawidłowo naliczył wysokość kary. Oględziny z dnia...........2006r. przeprowadzone przez inspektorów wraz z przedstawicielami Policji wykazały, że obiekt przy ul. ....... w K. -tzw. "(....) ", jest w pełni użytkowany. W aktach sprawy brak projektu lub inwentaryzacji, które potwierdzałyby stan faktyczny będący w użytkowaniu. Wynika to z dokonanych przez inwestora istotnych odstępstw od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, co skutkuje między innymi powiększeniem powierzchni użytkowej obiektu. Dla przykładu można wskazać, że na ostatnim 6-tym piętrze obiektu (co oznacza 5 piętro części frontowej budynku), znajdują się wspomniane powyżej, pozostające w użytkowaniu, pokoje ......... i bar, czego projekt nie przewidywał. Fakt użytkowania całego obiektu na cele ..... należy zatem uznać za bezsporny. Zgodnie z art. 55 ustawy Prawo budowlane - przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli: 1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budową i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy. Inwestor winien był zatem wystąpić z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, ponieważ obiekt posiada kategorię XIV, określoną w powyższym załączniku do ustawy - czego nie uczynił. Dokonał jedynie zgłoszenia, które jest w tym przypadku bezpodstawne i nieskuteczne. Dodatkowo obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu wynika wprost z decyzji o pozwoleniu na budowę. Fakt przeniesienia pozwolenia na budowę spowodował, że " Holding (....) " Sp. z o. o. z w K. przejęła wszystkie korzyści i ciężary wynikające z decyzji nr .....Prezydenta Miasta K. z dnia (....) o pozwoleniu na budowę. Naliczenie wysokości kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego następuje w oparciu o przepis art. 57 ust.7 tej ustawy, zgonie z którym do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, p których mowa w art. 59 f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W celu sprawdzenia prawidłowości naliczenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania części wzniesionej obiektu wykorzystano egzemplarz zatwierdzonego przez WAiU UM K. projektu budowlanego oraz posiadane akt sprawy. Na podstawie obliczeń dokonanych w oparciu o powyższy materiał dowodowy, wzbogacony wiedzą zdobytą na szczegółowych oględzinach obiektu dnia (...) razem z przedstawicielami policji stwierdzono, że kubatura samej tylko wzniesionej części obiektu (tzn. zbudowanej od nowa po wyburzeniu starej lub dobudowanej) jest większa niż 10 000 m3. Oznacza to, że właściwe było zastosowanie przy obliczaniu kary następujących wielkości współczynników: 1. współczynnik s = 500,00zł; 2. współczynnik kategorii obiektu budowlanego k= 15; 3. współczynnik wielkości obiektu budowlanego w = 2,5. Właściwie obliczona kara wynosi zatem 187.500,00zł, jako iloczyn wskazanych wyżej wartości, tzn.: 500zł x 15 x 2,5 x 10 , zgodnie z treścią art. art. 59 f ust.1. Wobec powyższego uznano, że skarżone postanowienie wydano zgodnie z powołanymi wyżej przepisami prawa i utrzymano je w mocy. Odpowiadając na zarzuty strony skarżącej wyjaśniono, że w przepisach Prawa budowlanego brak pojęcia użytkowania "rozruchowego" lub "rzeczywistego", zatem sformułowane zarzuty są całkowicie niezasadne. Prawo budowlane określa natomiast pojęcie nielegalnego użytkowania i przepisy mające zastosowanie do nielegalnego użytkowania obiektu zostały w niniejszym postanowieniu przedstawione. Wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie ..........Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...) , " Holding (....) " Sp. z o. o. z w K. domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, jak również zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zarzucała naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz uchybienie przepisom postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wynik przedmiotowej sprawy, a to: - art. 57 ust. 7 w związku z art. 59 f Prawa budowlanego - wobec nałożenia kary za nielegalne użytkowanie mimo faktu, że funkcjonowanie (....) przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie miało charakter rozruchowy, polegający na sprawdzaniu rozwiązań funkcjonalnych, jak również przez wymierzenie kary w oparciu o użytkowanie docelowe obiektu, a nie rzeczywisty sposób użytkowania oraz w oparciu o całą powierzchnię obiektu, a nie powierzchnię rzeczywiście użytkowaną - co podniesiono dodatkowo z ostrożności procesowej; -art. 59a Prawa budowlanego - wobec przeprowadzenia ponownej kontroli mimo, że w postępowaniu o wydanie pozwolenie na użytkowanie dopuszczalne jest tylko jednorazowe przeprowadzenie kontroli; - art. 75 § 1 w związku z art. 7 k.p.a. - przez niewyjaśnienie okoliczności sprawy istniejących w dniu wydania postanowienia PINB z dnia (....) a także wobec oparcia się przy badaniu prawidłowości postanowienia organu pierwszej instancji na zdarzeniach mających miejsce po wydaniu postanowienia przez ten organ, przez co strona została pozbawiona kontroli instancyjnej; - art. 138 § 1 w związku z art. 144 k.p.a. - przez utrzymanie w mocy postanowienie PINB mimo, że brak było podstaw prawych i faktycznych do jego wydania; - art. 20 k.p.a. w związku z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego - wobec faktu że MWINB rozstrzygnął w istocie nową sprawę administracyjną, co pobawiło stronę kontroli instancyjnej, a w przypadku nieuwzględnienia tego zarzuty - naruszenie art. 139 w związku z art. 144 k.p.a. W uzasadnieniu skargi przedstawiono stany sprawy oraz rozwinięcie powyższych zarzutów. Ponadto, w piśmie z dnia (....) . " Holding (....) " Sp. z o. o. z w K. podniosła zarzuty naruszenia: art. 10 § 1 k.p.a. - przez niepoinformowanie skarżącej o planowanych na dzień(....) . oględzinach; art. 8 k.p.a. - poprzez przeprowadzenie tych oględzin przy okazji przeszukania budynku przez policję; art. 77 k.p.a., przez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który powinien stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy, a także brak dostatecznych ustaleń, z których wynikałby istotny fakt, że w dacie powyższych oględzin Spółka prowadziła działalność -restauracyjną jedynie na parterze oraz pierwszym piętrze budynku frontowego i oficyny, których kubatura nie przenosi łącznie 10.000m3. Uzasadniając te zarzuty skarżąca powołała jako dowody: z postanowienia Prokuratora Okręgowego z dnia 27.07.2006r. sygn. akt V Ds.41/06/S, dla wykazania, że czynności podejmowane dnia (...) którym towarzyszyli przedstawiciele PINB stanowiły przeszukanie, a nie oględziny; z artykułu w Gazecie .....z dnia (....) - na okoliczność instrumentalnego, służącego celom politycznym traktowania organów nadzoru budowlanego w okresie trwającego 14 miesięcy postępowania karnego, w toku którego nikomu związanemu ze Spółką nie postawiono jakiegokolwiek zarzuty, natomiast zatrzymano całą dokumentację, uniemożliwiając tym samym funkcjonowanie tego podmiotu; z pisma Ministra Budownictwa z dnia (....) . oraz opinii dr hab. (....) dla wykazania braku uzasadnionych podstaw do odmowy wydania Spółce pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu, bowiem dokonane odstępstwa od projektu budowlanego nie były istotne. W piśmie z dnia (...) . skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiat Grodzki w K. nr .....z dnia (....) . Wraz z pismem przedłożono w celach dowodowych : wniosek inwestora z dnia (...) . o wydanie pozwolenia na użytkowanie części budynku hotelowego przy ul. .....w K. z wyłączeniem dwóch basenów, groty solnej znajdujących się w obrębie piwnic oraz tarasu widokowego na dachu budynku frontowego, postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiat Grodzki w K. z (....) decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiat Grodzki w K. Nr ....znak (...) decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiat Grodzki w K. z (...) wniosek inwestora z daty (...) o zmianę decyzji z dnia (...) ., ekspertyzę prof. Dr hab. W.A. - mające wykazać podnoszone w tym piśmie okoliczności dotyczące braku podstaw do uznania przedmiotowego obiektu za zrealizowany z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę i nieprawidłowości, a także wydanych w następstwie takich ustaleń postanowień oraz decyzji w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia. W powyższym piśmie zawarto rozważania odnoszące się do charakteru prawnego kary przewidzianej w art. 57 Pb, argumentację wskazująca na brak winy po stronie inwestora w przystąpieniu do użytkowania w obliczu bezczynności i braku bezstronności organów nadzoru budowlanego, a w konsekwencji niedopuszczlność wymierzenia kwestionowanej kary. Wskazano też na cechy dyskwalifikujące jako dowód zapiski i rysunki mgr inż arch. E.K. zgromadzone w aktach organu drugiej instancji dotyczące kubatury w nim podanych części budynku, będące nieweryfikowalnym, brudnopisem, podnosząc iż tylko merytorycznie weryfikowalne wyliczenie kubatury poszczególnych pomieszczeń, które są faktycznie użytkowane z pominięciem tych które są jedynie wykończone i nie stwierdzono ich użytkowania mogłoby stanowić podstawę wyliczenia kary, zaś w myśl tych zapisów wszystkie z nich potraktowano tak samo. ...........Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wnosił o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Podkreślał dodatkowo, że podczas kontroli w dniu........... stwierdzono, że przedmiotowy obiekt jest niewątpliwie nielegalnie użytkowany od piwnic, aż do szóstego piętra, wraz z tarasem wybudowanym zamiast zaprojektowanego dachu. Nielegalne użytkowanie obiektu stwierdza się w sytuacji, gdy nie dopełniono obowiązku zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu, bądź uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Z przepisów regulujące oddanie obiektów do użytkowania wynika, że te obowiązki obciążają inwestora, którym jest skarżąca, przy czym w stosunku do przedmiotowego obiektu istniał obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wynikający z art. 55 ustawy Prawo budowlane z 1994r. w brzmieniu określonym w art.1 ustawy z dnia 28.07.2005r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Do momentu uzyskania takiej decyzji obiekt znajdował się formalnie w trakcie budowy, zatem żadna forma użytkowania nie była dopuszczalna. Konieczność zastosowania kary za nielegalne użytkowanie obiektu wynika z samego faktu niedopełnienia obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wysokość kary pieniężnej ustalona jest w art. 59 f Prawa budowlanego, w sposób wykluczający zastosowanie uznania administracyjnego. W piśmie procesowym .......Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia ............. zawarto polemikę z twierdzeniami skarżącej zawartymi w piśmie z dnia (....) . co do realizacji obiektu bez istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, a także dotyczącymi jego użytkowania jedynie w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje . Zgodnie z treścią art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153,póz. 1270 z późn. zm. -oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami oraz powołana podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. W sprawie niniejszej obejmuje ona zaskarżone oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie organu pierwszej instancji, które to orzeczenia maja charakter materialnoprawny. Mając na uwadze treść tych przedmiotowych postanowień, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania, skargę należy uznać za bezzasadną pomimo skuteczności niektórych podnoszonych w niej zarzutów. Przebieg procesu budowlanego, prawa i obowiązki jego uczestników , kwestie dotyczące użytkowania i utrzymania obiektów budowlanych, jak również zasady działania organów administracji publicznej w tych sprawach unormowane zostały w ustawie z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 207, póz. 2016 z późn. zm. - dalej w skrócie Pb ). W rozdziale 1 określono zakres przedmiotowy i podmiotowy tej ustawy, podano definicje niektórych używanych w niej pojęć oraz zasady ogólne, które podlegają rozwinięciu w przepisach następnych rozdziałów i aktach wykonawczych, zaś mają znaczenie przy ich interpretacji. W sprawie niniejszej należy zwrócić uwagę na zawarte w art. 3 Pb definicje legalne pojęć : obiekt budowlany ( pkt 1 ), budynek ( pkt 2 ), budowa ( pkt 6 ), roboty budowlane ( pkt 7 ), przebudowa ( pkt 7a, które zdefiniowano dopiero zmianą zawartą w art. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 28.07. 2005r. - Dz. U. Nr 163, poz.1364), urządzenia budowlane ( pkt 9) , pozwolenia na budowę ( pkt 12 ). Istotne znaczenie ma też treść art. 5 Pb, który określa jakie wymogi powinien spełniać obiekt budowlany i jego budowa ( ust. 1 ) oraz użytkowanie ( ust. 2 ). W rozdziale 4 ustawy uregulowano postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych, przez które należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego ( art.3 pkt 7 Pb ), przy czym obiektami budowlanymi są budynki wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowle stanowiące całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, obiekty małej architektury 9 art. 3 pkt 1 Pb ). W rozdziale 5 ustawy zawarto normy dotyczące budowy i oddawania do użytku obiektów budowlanych. Przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego ( art. 3 pkt 6 Pb ). Jej rozpoczęcie następuje w myśl art. 41 ust. 1 Pb już z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy, do których w ust. 2 zaliczono czynności wstępne, takie jak: wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie, wykonanie niwelacji terenu, zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów, wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy. Ustawa nie definiuje pojęcia zakończenia budowy. W orzecznictwie wskazuje się trafnie, że w sensie techniczno-budowlanym można mówić o zakończeniu budowy obiektu budowlanego, gdy odpowiada on warunkom, jakie przewiduje prawo budowlane wobec budowy legalnej przy zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy. Obiekt powinien być w takim stanie, by mógł zostać przeprowadzony jego odbiór i by można było przekazać go do normalnej eksploatacji i użytkowania (zob. wyrok NSA z 20 czerwca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 2735/95; "Prokuratura i Prawo" z. 6/1997, s. 49). Przy braku ustawowej definicji pojęcia oddawania do użytku obiektów budowlanych, analiza znajdującej się w tym rozdziale przepisów wskazuje, że oznacza ono sformalizowaną procedurę, której zachowanie warunkuje zgodne z prawem korzystanie z obiektu w celu innym niż budowa. Brak legalnej definicji pojęcia użytkowania upoważnia do jego rozumienia w znaczeniu potocznym - gdzie użytkowanie oznacza - używanie czegoś, korzystanie z czegoś, eksploatację ( str. 644 ), przy czym ustawa wyraźnie rozróżniane to pojęcie, od pojęcia budowy lub prowadzenia robót budowlanych. Analiza przepisów prowadzi przy tym do wniosku, że pojęcia budowy lub robót budowlanych nie obejmują innej aktywności, niż wyznaczone w definicjach ustawowych, gdzie przy obiektach wznoszonych na podstawie pozowania na budowę prace te mieszczą się w granicach wyznaczonych zatwierdzonym projektem budowlanym, którego formę i zakresu uregulowano w art. 34 ust. 1 3 b Pb i rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3.07.2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego ( Dz. U. Nr 120, poz.1133 - uprzednio traci rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego Dz. U. Nr 140, póz. 906). Nie zatem obejmują one innych robót jakie mogą być wykonywane w obiekcie budowlanych w celu jego przygotowania do eksploatacji , do których w przypadku budynków należy zaliczyć wyposażanie pomieszczeń w meble, czy inne urządzenia techniczne nie będące urządzeniami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 9 Pb (tj. urządzeniami techniczne związanym z obiektem budowlanym, zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki ), czy też elementami wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem ( art. 59a ust. 2 pkt 2 pkt e Pb ). Wykonywanie takich prac przygotowawczych, czy też testowanie rozwiązań funkcjonalnych stanowi już etap użytkowania obiektu budowlanego, podobnie jak to ma miejsce w sytuacji prowadzenia prac przygotowujących realizację inwestycji, a zaliczanych już do budowy. Artykuł 54 Pb formułuje ogólną zasadę, w myśl której do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Powołany jako wyjątek art. 55 Pb stanowi, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli: 1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy; 2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4; 3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Wyżej powołane przepisy również naprowadzają, że jakakolwiek forma korzystania z obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę nie stanowiąca już etapu budowy wymaga uprzedniego oddania obiektu budowlanego do użytkowania poprzez wyczerpanie procedury przewidzianej w art. 54Pb i art. 55 Pb, nawet przed wykonanie wszystkich robót budowlanych. Odnośnie tej procedury, art. 57 ust. 1 - ust. 6 i ust. 8 Pb dotyczy kwestii związanych ze złożeniem zawiadomienia o zakończeniu budowy lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Wśród nich ust. 1-2,4 i 8 art. 57 to przepisy dla obu wypadków wspólne. Regulacja zawarta w art. 57 ust. 3 i 6, a także w art. 56, 59 i 59 a - g Pb odnosi się do postępowania w przypadku , gdy na inwestora nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, przy czym zarówno z art. 55 pkt 3 Pb, jak i art. 59 ust. 3 Pb wynika możliwość uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie pomimo niezakończenia wszystkich robót budowlanych. Treść tych przepisów oraz brzmienie art. 59 ust. 3 Pb, który przewiduje nie tylko możliwość określenia w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie warunków użytkowania tego obiektu, ale też uzależnienia jego użytkowanie od wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych potwierdza dodatkowo wyżej prezentowany pogląd, że procedura oddania obiektu budowlanego do użytkowania poprzedza fazę jego wyposażania, czy eksploatacji. Powyższe pozostaje w zgodzie z wykładnią funkcjonalną, bowiem uwzględniając zakres obowiązków organu nadzoru budowlanego podany w art. 59a Pb, czy wynikający z zasad ogólnych ( art. 5 ust. 1 Pb ) w przypadku zgłoszenia zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu niewymagającego uzyskania pozwolenia w drodze decyzji, kontrola spełnienia wymagań podstawowych dotyczących: a) bezpieczeństwa konstrukcji, b) bezpieczeństwa pożarowego, c) bezpieczeństwa użytkowania, d) odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, e) ochrony przed hałasem i drganiami, f) oszczędności energii i odpowiedniej izolacyjności cieplnej przegród; 2) warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem obiektu, w szczególności w zakresie: a) zaopatrzenia w wodę i energię elektryczną oraz, odpowiednio do potrzeb, w energię cieplną i paliwa, przy założeniu efektywnego wykorzystania tych czynników, b) usuwania ścieków, wody opadowej i odpadów; 3) możliwość utrzymania właściwego stanu technicznego; 4) niezbędne warunki do korzystania z obiektów użyteczności publicznej i mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich; 5) warunki bezpieczeństwa i higieny pracy; 6) ochronę ludności, zgodnie z wymaganiami obrony cywilnej; 7) ochronę obiektów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów objętych ochroną konserwatorską; 8) odpowiednie usytuowanie na działce budowlanej; 9) poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej - winna poprzedzać inny niż budowa sposób korzystania z obiektu budowlanego. Postępowanie wszczynane na skutek zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie są różnymi, odrębnymi przedmiotowo sprawami administracyjnymi. Zgodnie z regułą zawartą w art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Powołany przepis winien być interpretowany z przepisami praw materialnego, które wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji oraz normują inicjatywę co do powstania stosunku prawnego określonej treści. W przypadku, gdy przepis prawa nie reguluje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych przyjmuje się, że jeżeli przedmiotem postępowania jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenie lub cofnięcie uprawnień - wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Jeżeli zaś chodzi o ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem wszczęcie postępowania następuje na jej wniosek. Tak rozpoczęcie budowy jak i sfinalizowania procesu budowlanego, którego końcowym etapem jest zgodne z prawem przystąpienie do użytkowanie obiektu zostało pozostawione inicjatywie inwestorów, organy administracji publicznej pozbawione są możliwości wszczynania z urzędu takich postępowań, co wynika z art. 33, art. 54 w zw. z art. 57 ust. 1 i art. 55 w zw. z art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego ( por. postanowienie NSA z 28.02.1989r. IV SA116/89, OPS1991,Nr1,poz. 27). Wśród powołanych uprzednio przepisów, w art. 57 ust. 7 Pb zawarto normę będąca podstawą do prowadzenia jeszcze innego, samodzielnego postępowania administracyjnego, które wszczyna się z urzędu. Przepis ten przewiduje, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 (tj. bez zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy) i art. 55 ( tj. bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 prawa budowlanego, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Nakaz odpowiedniego stosowania powyższej regulacji wynika z zasadniczych różnic w przedmiocie, celu i charakterze tego wszczynanego z urzędu postępowania oraz inicjowanego wnioskiem inwestora, a dotyczącego wydania decyzji pozwoleniu na użytkowanie. W myśl art. 59f ust. 1 Pb -w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Przepisami dotyczącymi kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 są nadto ust. 2-3 tego artykułu , gdzie określono stawkę opłaty (s) jako wynoszącą 500zł, a także przewidziano, że kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy. Zawarte w art. 57 ust. 7 Pb odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów, o których mowa w art. 59f ust.1 upoważnia do uwzględniania przy nakładaniu kary za niezgodne z prawem przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego również tych przepisów, do których wprost nawiązuje art. 59f ust.1, w tym załącznika do ustawy odnośnie kategorii obiektów, współczynnika kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu, a także art. 57g mającego charakter uzupełniający w zakresie formy rozstrzygnięcia, jego zaskarżalności oraz zasad zapłaty, czy przymusowego ściągnięcia kary. Brak natomiast podstaw do stosowania innych regulacji dotyczących kar wymierzanych w sprawach o pozwolenie na użytkowanie, w szczególności co do podstaw i trybu obowiązkowej kontroli, czy też przewidzianych w art. 59f ust. 4-6 Pb zasad ustalania kary. Wykładnia językowo logiczna art. 57 ust. 7 Pb wskazuje dalej, że taką samą karę wymierza się zarówno w wypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania z naruszeniem art. 54, jaki i naruszeniem art. 55 oraz, że jej wysokość nie jest ona zależna od tego, czy użytkowanie dotyczy całego obiektu budowlanego, czy jego części. Taka interpretacja wynika z braku zróżnicowania poszczególnych stanów faktycznych objętych hipotezą analizowanej normy oraz w niej przewidzianej sankcji, które to zróżnicowanie wprowadzono np. w art. 48 ust. 1, art. 50a lub art. 51 ust. 1 pkt 1, w zależności od tego, czy samowola budowlana dotyczy całości, czy części obiektu budowlanego. Także przepisy, do odpowiedniego stosowania których odsyła art. 57 ust. 7 nie swarzą podstaw do wprowadzania w tym zakresie zróżnicowania. Przy zastosowaniu wykładni gramatycznej brak przy tym podstaw prawnych do uznania, że kara zależna jest od rodzaju prowadzonej w obiekcie budowlanym działalności, nie zaś od rodzaju obiektu budowlanego, którego samowolne użytkowanie dotyczy. Ze względów natury konstrukcyjnej i technicznej, użytkowanie li tylko z niektórych pomieszczeń w budynku wymaga korzystania z obiektu budowlanego jako całości, zaś prezentowana wykładnia językowo-logiczna pozostaje w zgodzie z względami celowości. Powołana regulacja była poddana kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 15.01.2007r. P 19/06 ( OTK-A 2007/1/2 ) orzekł, że art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, póz. 1118 i Nr 170, póz. 1217) w zakresie, w jakim stanowi podstawę nałożenia przez organ nadzoru budowlanego na inwestorów kary pieniężnej z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jest zgodny z art. 10 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego wyroku zawarto między innymi wywody istotne z punktu widzenia wykładni funkcjonalnej wskazując, że : "Wprowadzenie do prawa budowlanego sankcji finansowej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego miało na celu wyeliminowanie patologicznej sytuacji, gdy ogromna liczba obiektów budowlanych była od dawna użytkowana, podczas gdy w sensie prawnym nadal pozostawały w trakcie budowy. Przewidziana tą regulacją kara pieniężna za naruszenie norm prawa budowlanego nie jest zatem wyłącznie represją za naruszenie prawa, ale w istocie formą zabezpieczenia przed możliwością wystąpienia negatywnych skutków takiego naruszenia prawa. Prawo budowlane poddaje ochronie prawnej dobra publiczne, takie jak ład przestrzenny, środowisko, ale także bezpieczeństwo i ochrona zdrowia. Zważywszy na zadania organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego (art. 81), należy stwierdzić, że istotą nadzoru budowlanego jest m.in. zapobieganie, by nie doszło do naruszenia tych wartości. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Proces wymierzania kar pieniężnych należy zatem postrzegać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Kara ta nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. 6. Funkcjonowanie w obrębie prawa budowlanego odpowiedzialności obiektywnej inwestora jest konsekwencją niedopełnienia prawem przewidzianych formalności, związanych ze zgłoszeniem zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, a to znaczy, że rozpoczęto użytkowanie z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie norm ustawy. Konieczność zastosowania prawem przewidzianych dolegliwości wobec inwestorów rozpoczynających użytkowanie obiektu bez dopełnienia obowiązków, które nakładają na nich przepisy ustawy, jest konsekwencją samego faktu naruszenia obowiązującego prawa (...) Obiektywny fakt naruszenia prawa jest w takim stanie rzeczy podstawą zastosowania sankcji. Taka formuła odpowiedzialności powoduje, że w tego typu sytuacjach zasada domniemania niewinności nie znajduje zastosowania. Podstawową przesłanką odpowiedzialności jest w takim układzie odniesienia bezprawność czynu rozumiana jako zachowanie sprawcy niezgodne z przepisami prawa i zasadami współżycia społecznego. Oparcie odpowiedzialności na takiej koncepcji dopuszczalne jest jedynie w sytuacji, gdy możliwe jest wykazanie sprzeczności z obowiązującym prawem ( por. wyrok TK w sprawie P 12/01 i wyrok TK z 26 marca 2002 r. w sprawie SK 2/01, OTK ZU nr 2/A/2002, póz. 15). Uwzględniając powyższe należy przyjąć, że dla oceny zachowania jako sprzecznego z wymogami przewidzianymi w art. 54 Pb i 55 Pb oraz stosowania określonej sankcji nie ma znaczenia, czy takie nielegalne użytkowanie dotyczy części obiektu budowlanego, czy jego całości, oraz czy odpowiada wynikającemu z pozowania na budowę przeznaczeniu obiektu budowlanego, czy jest z nim niezgodne. W każdym z tych przypadków, w jednakowym stopniu dochodzi bowiem do naruszenia obowiązujących norm ustawowych, których wprowadzenie ma służyć zapobieżeniu możliwością wystąpienia negatywnych skutków naruszenia prawa dla poddanych ochronie prawnej dóbr publicznych, takich jak ład przestrzenny, środowisko, ale także bezpieczeństwo i ochrona zdrowia. Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy uznać, że zaskarżone postanowienie pomimo pewnych uchybień odpowiada prawu. Postanowienie ...............Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. spełnia wymogi z art. 124 § 1 i 2 k.p.a., zawiera w szczególności odpowiednie uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a ). W przedmiotowym orzeczeniu organ drugiej instancji nie tylko dokonał kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu z dnia (....) ale także poczynił własne ustalenia ze wskazaniem dowodów, przeprowadził ocenę prawną stanu faktycznego oraz odniósł się do zarzutów odwołania. Jak wynika z uzasadnienia tego orzeczenia ustalenia poczynione przez organ drugiej dotyczą daty orzekania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. , opierają się przede wszystkim zgromadzonym do tego momentu materiale dowodowym , zaś stosowne dokumenty znajdują się w aktach organu pierwszej instancji. Składając w dniu (...) na piśmie wymienione jako dowód zgłoszenie z daty (....) .zakończenia budowy obiektu budowlanego - pn. przebudowa i rozbudowa budynku frontowego i oficyny wraz z budowa nowej oficyny i przebudowa infrastruktury technicznej na cele ...... przy ul..........., na działce nr .... w K. , inwestor przedłożył jako załączniki szereg dokumentów , wśród których dostępne są kserokopie decyzji Prezydenta Miasta K. Nr ..............o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę powyższej inwestycji "(....) " Sp. z o.o. w K. oraz decyzji Prezydenta Miasta K. Nr .......z dnia (...). Podkreślenia wymaga, że w powyższym zgłoszeniu zakończenia budowy powołano jednoznacznie jako podstawę prawną złożenia pisma art. 54 Pb, wskazano także dane techniczne budynku co do : powierzchni użytkowej - 3440 m2, powierzchni mieszkalnej - Om2, kubatury - 15050 m3 i ilości kondygnacji - 6. Inne dowody wymienione w zaskarżonym postanowieniu, na podstawie których czyni się ustalenia, to znajdująca się w aktach organu pierwszej instancji decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr ...z dnia (....) którą zgłoszono sprzeciw wobec przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu , a także sporządzony dnia (....) protokół Nr (....) z kontroli obiektu budowlanego, tj. budynku " Hotel ...... " przy ul. ..... w K. art. 81 ust.4, art. 84 ust. 1 pkt 1, art.81a, art. 80 st. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 Pb, przeprowadzonej przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki, podpisany między innymi przez dyrektora " (....) , " potwierdzającego stwierdzony w nim stan faktyczny, do którego dołączono 6.....fotografii. Strona skarżąca nie kwestionowała w zażaleniu waloru dowodowego tych dokumentów, w tym okoliczności podanych w zgłoszeniu, zaś są one dostateczne dla uznania za prawidłowe zaskarżonego postanowienia organu drugiej instancji. Dowodzą bowiem spełnienia wszystkich przesłanek stosowania art. 57 ust. 7 Pb, a także art. 59f ust. 1-3 wraz załącznikiem do ustawy. Pozwalają w szczególności na ustalenie istnienia po stronie Holding (....) " Sp. z o. o. z w K. wynikającego z ostatecznych decyzji obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu ..... przy ul....... w K. , jego kubatury po realizacji inwestycji podanej przez samego inwestora, oraz faktu przystąpienia do użytkowania bez uzyskania stosownej decyzji. Już ze zgłoszenia inwestora oraz załączonych do niego dokumentów wynika okoliczność zakończenia budowy obiektu hotelowego, zaś zarówno treść protokołu kontroli z dnia (....) jak i stanowiące załącznik fotografie szeregu innych poza recepcją, kuchnią, albo sala restauracyjną, wykończonych, wyposażonych oraz umeblowanych pomieszczeń ( pomieszczenia fitness i baseny apartament w piwnicy, sala konferencyjna ), w których przebywają osoby trzecie, a także pracownicy ...... ( dyrektor ......, kucharze, kelnerzy, dwóch pracowników recepcji ) wykonujący czynności zawodowe - obrazują korzystanie z obiektu w sposób inny, niż dla realizacji robót wynikających z pozwolenia na budowę . Prawidłowym ustaleniom organu drugiej instancji odpowiada właściwa ocena prawna stanu faktycznego, w której wyczerpująco powołano odpowiednie przepisy prawa, określając w sposób należyty wysokość wymierzonej kary. Bez znaczenia dla zasadności wydanego rozstrzygnięcia pozostaje fakt, czy użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego miało charakter dochodowy, czy prowadzenie działalności gospodarczej zostało właściwym organom zgłoszone, oraz czy wykorzystywano efektywnie wszystkie znajdujące się w nim pomieszczenia poza kuchnią, restaurację i dalszymi związanymi z ich funkcjonowaniem. Bezzasadnym w świetle powyższego jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 57 ust. 7 w związku z art. 59 f Pb. Ponadto, skoro wyżej wskazany materiał dowodowy zgromadzono w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, zaś ustalenia ...... Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. dotyczą prawidłowości rozstrzygnięcia według stanu faktycznego w tej dacie, nie można uznać, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem wynikającej z art. 16 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Treść obu postanowień wskazuje, że podstawa faktyczna oraz ocena prawna zawarta w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (.....) - chociaż mniej szczegółowe, są zbieżne zawartymi w postanowieniu organu drugiej instancji, który zasadnie zastosował art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 123 i art. 144 k.p.a., nie naruszając też zakazu z art. 139 k.p.a. W wyżej wskazanym zakresie za bezzasadne należy uznać zarzuty naruszenia art. 75 § 1 w związku z art. 7 k.p.a., art. 138 § 1 w związku z art. 144 k.p.a., art. 20 k.p.a. w związku z art. 83 ust. 1 Pb, czy art. 139 w związku z art. 144 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi w sprawie niniejszej nie ma zastosowania art. 59a Pb. Nie odmawiając organowi drugiej instancji prawa do prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, należy jednak wskazać, że z uwagi na specyfikę przedmiotu niniejszej sprawy oraz zasadę dwuinstancyjności, dla utrzymania w mocy kontrolowanego rozstrzygnięcia winno ono dotyczyć stanu faktycznego do daty wydania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (....) W sprawie niniejszej organ drugiej instancji powołał w uzasadnieniu postanowienia z dnia (....) dalsze ustalenia, w myśl których oględziny przedmiotowego obiektu dnia(....) . przeprowadzone w ramach współpracy z policją potwierdziły dodatkowo, że obiekt jest użytkowany na cele hotelowe w całości, tzn. od piwnic do szóstego ostatniego piętra. W skardze nie kwestionuje się tych ustaleń jako niezgodnych ze stanem faktycznym, zmieniając nieco to stanowisko w późniejszych pismach. Zwraca się w niej przy tym trafnie uwagę na uchybienia natury proceduralnej, co do tej części ustaleń. W opisane przez organ drugiej instancji czynności nie mają bowiem charakteru oględzin w rozumieniu art. 85 k.p.a., w aktach brak dowodu stosownego odpisu protokołu pozostającego w posiadaniu policji. Uwzględniając jednakże prawidłowość ustaleń ....... Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. czynionych na datę orzekania przez organ pierwszej instancji, należy uznać iż powyższe uchybienie pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Drugorzędne znaczenie tych dodatkowych ustaleń dla wydanego ostatecznie rozstrzygnięcia wynika zresztą już z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, w którym wskazuje się jednoznacznie, że "...organ l instancji w toku postępowania, uczynił zadość wymogom z art.7,77 Kpa, bowiem zgromadził materiał dowodowy wystarczający dla wydania skarżonego postanowienia i prawidłowo naliczył wysokość kary. " Dodatkowym materiałem dowodowym, który miał na uwadze organ drugiej instancji w celu kontroli naliczenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania części wzniesionej obiektu był egzemplarz zatwierdzonego projektu budowlanego ( którego brak w przedstawionych Sądowi aktach administracyjnych, zaś czynność tę i jej wynika potwierdza notatka urzędowa inspektora mgr inż. arch E.K. ), a także wiedza zdobyta na oględzinach z przedstawicielami policji dnia(.....) . ( utrwalona w notatce urzędowej inspektora mgr inż. arch E.K. obliczenia kubatury z(...) .), w wyniku czego stwierdzono, że kubatura samej wzniesionej tylko części obiektu ( tzn. zbudowanej od nowa po wyburzeniu starej lub dobudowanej ) jest większa od 10.000m3. W aktach administracyjnych brak potwierdzenia zaznajomienia strony z powyższymi dokumentami, sporządzonymi do użytku służbowego. Uznając powyższe stosownie do zarzutów skargi za naruszenie przepisów postępowania, należy jednakże i w tym wypadku uznać je za mniemające istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro dostępny w aktach administracyjnych, zgromadzony w postępowaniu przez organ pierwszej instancji, a powołany uprzednio i uwzględniony przez ............ Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. materiał dowodowy zawiera podane przez zgłaszającego przystąpienia do użytkowania obiektu hotelowego dane dotyczące jego kubatury. Sąd oddalił wnioski dowodowe skarżącej zawarte w pismach z dat (....) . i (...) . Z art. 54 ust. 2 p.p.s.a. wynika, sąd rozpoznając skargę orzeka na podstawie akt sprawy, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 55 ust.1 (nienadesłanie przez organ odpowiedzi na skargę i akt sprawy). Zgodnie z treścią art. 106 § 2 p.p.s.a. - sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Powyższe oraz treść 135 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że możliwość przeprowadzenia dodatkowych dowodów z dokumentów ma być instrumentem służącym kontroli przestrzegania prawa na bazie występującego w toku postępowania administracyjnego stanu faktycznego, w granicach sprawy. Wnioski dowodowe skarżącej przekraczają granice niniejszej sprawy, jako zmierzające do kontroli odrębnych przedmiotowo i proceduralnie postępowań administracyjnych dotyczących realizacji obiektu budowlanego z odstępstwami od decyzji o pozwoleniu na budowę oraz wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, przy czym to ostatnie postępowanie wszczęto po dacie kontroli dnia (.....) Kontrola aktów administracyjnych wydanych w tych sprawach winna nastąpić w odrębnym trybie, zaś jej wyniki w stanie faktycznym sprawy nie mają związku ze stosowaniem sankcji prawnych za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 55 Pb. Zasady dotyczące stosowania przepisów dotyczących kar uregulowana wyczerpująco w art. 57 ust. 7Pb, nie zależą on w żadnej mierze od uznania organów administracji publicznej, stąd bez znaczenia dla wydawanych w ich rozstrzygnięć pozostaje ewentualna bezczynność organów administracji publicznej, lub innego rodzaju wadliwość postępowania w sprawie mającej za przedmiot odstępstwa od projektu budowlanego, albo też uchybienia we wszczętym już po stwierdzeniu samowolnego użytkowania obiektu budowlanego postępowaniu o wydanie pozwolenia na jego użytkowanie. Takie wady postępowania administracyjnego mogą jednak w określonych przypadkach uzasadniać odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną przez funkcjonariusza państwowego przy wykonywaniu powierzonej mu czynności (tak SN w uchwale z dnia 28.09.1990 r, III CZP 33/90, OSNCP 1991, nr 1, póz. 3 ). Nie zasługuje też na uwzględnienie jako przekraczające granice sprawy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiat Grodzki w K. nr ........z dnia (....) , którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 80 ust.2 pkt 1 i art. 83 Pb i art. 104 k.p.a. nałożono na " Holding (....) " Sp. z o. o. z w K. co do przedmiotowego obiektu budowlanego obowiązek przedstawienia w terminie do (....) . egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami, oświadczeniem o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz oświadczenie projektanta i sprawdzającego projekt budowlany, o którym mowa w art. 20 ust. 4 Pb. Mając powyższe na uwadze, uznając skargę za bezzasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.