II SA/Kr 185/04

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 7 grudnia 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Jan Zimmermann (spr.) Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska AWSA Wojciech Jakimowicz Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2004r. sprawy ze skargi T.W. i K.W. na uchwałę Rady Miasta i Gminy N. z dnia [...] grudnia 2003r. Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy N. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Miasta i Gminy N. na rzecz skarżących T. i K. W. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II S A/Kr 185/04 UZASADNIENIE Na podstawie uchwały Rady Miasta i Gminy N. z dnia [...] listopada 2001r. Nr [...] przystąpiono do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy N. Projekt tego planu został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 25 sierpnia 2003r. do 22 września 2003r. W dniu 2 października 2003r. zarzut do tego projektu wnieśli T. i K. W., zam. w W. Wnieśli oni w tym zarzucie o przekwalifikowanie na budowlane ich działek nr "1", "2", "3" i "4". Rada Miasta i Gminy N. uchwałą z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...] odrzuciła powyższy zarzut. W uzasadnieniu tej uchwały napisano, że działki nr "1", "2", "4" i "3" położone w W. zostały w projekcie przeznaczona na cele rolnicze (R). Takie przeznaczenie tego terenu jest spójne z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy N. Działki te wchodzą w skład kompleksu terenów rolnych, wolnych od zabudowy, położonych w bezpośrednim sąsiedztwie potoku D., pełniącego istotną rolę w powiązaniach przyrodniczych. Uwzględnienie zarzutu wiązałoby się z naruszeniem zasady nie wyznaczania terenów budowlanych na obszarach kwalifikowanych jako tereny otwarte, położonych w głównym korytarzu ekologicznym, usytuowanym na przedpolu Puszczy Niepołomickiej, a także z naruszeniem zasady przeciwdziałania rozproszeniu zabudowy i pogorszeniu ładu przestrzennego. W przypadku uwzględnienia zarzutu Gmina musiałaby też ponieść nakłady ekonomiczne dla zapewnienia dojazdów i uzbrojenia terenu. Zwrócono uwagę na to, że projekt planu nie zmienia przeznaczenia przedmiotowego terenu w stosunku do planu aktualnie obowiązującego, pozostawiając przeznaczenie rolnicze i nie narusza praw nabytych właścicieli nieruchomości. W uzasadnieniu prawnym powołano przepisy ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, prawa ochrony środowiska oraz ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W dniu 19 stycznia 2004r. T. i K. W. zaskarżyli powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący napisali, że: a) żaden z zarzutów nie jest prawidłowy, b) nie przeprowadzono wizji lokalnej, c) przedmiotowe działki znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie drogi gminnej i drogi powiatowej, a po drugiej stronie drogi gminnej stoi dom z zabudowaniami gospodarczymi, a po drugiej stronie drogi powiatowej stoi cały szereg budynków d) przez działki przebiega linia wodociągowa, gazowa i energetyczna, e) część zachodnia działki nr "5" została uznana za teren budowlany, f) nie przeprowadzono badań geologicznych, g) rzeka Drwinka płynie w odległości ok. 800 m od przedmiotowych działek. W odpowiedzi na skargę Miasto i Gmina N. wniosło ojej oddalenie, powtarzając poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaważył, co następuje. Analizując uchwałę o odrzuceniu zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy najpierw zwrócić uwagę na pewne cechy charakterystyczne tego rodzaju uchwał i na specyfikę ich kontroli przez sąd administracyjny, opierając się o obowiązującą w dacie wydania zaskarżonej uchwały ustawę z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), gdyż te przepisy są miarodajne dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Według cyt. ustawy proces planistyczny składał się z kilku etapów i na każdym z nich zainteresowanemu służyły odmienne środki obrony przed tymi regulacjami planu, które godzą w jego uprawnienia lub w jego interesy prawne. W szczególności w pierwszym etapie przygotowania planu dochodziło do wyłożenia jego projektu do publicznego wglądu i do zgłaszania wobec tego projektu zarzutów i protestów. Organy gminy miały prawo ich przyjęcia lub odrzucenia, przy czym uchwała rady gminy w sprawie odrzucenia zarzutu powinna była zawierać faktyczne i prawne uzasadnienie. Rada winna w tym uzasadnieniu przedstawić wyniki analizy wniesionego zarzutu i wytłumaczyć przyjęte rozstrzygnięcie przedstawiając sytuację faktyczną wnoszącego zarzut (sytuację jego nieruchomości) a także wyjaśniając przepisy prawne mające zastosowanie w sprawie, sposób ich interpretacji i ich związek z sytuacją adresata uchwały. Uchwała ta stanowiła wyraz stanowiska organów gminy, które wybrały je w ramach przysługującego im władztwa planistycznego i nie wywierała ona skutków prawnych w obrębie samego planu. Uchwała ta podlegała zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego w specjalnym trybie (art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Skarga ta nie mogła jeszcze dotyczyć samych rozwiązań planistycznych (chodziło tu jeszcze o projekt planu, a nie o gotowy plan), ale jej przedmiotem mogło być ewentualne naruszenie prawa dotyczące odpowiedzi udzielonej na wniesiony wcześniej zarzut. Dopiero w drugim etapie dochodziło do sporządzenia planu i uchwała o planie podlegała i podlega osobnej skardze do sądu administracyjnego, wnoszonej w trybie przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny jest upoważniony do kontroli zgodności z prawem zaskarżonych do niego aktów (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, póz. 1269) i dlatego nie może kontrolować poglądów organów planistycznych, wyrażanych w odpowiedziach na zgłoszone zarzuty. Zgodnie z założeniami opisanymi wyżej, Sąd nie może również na tym etapie badać legalności samego planu. Analizując uchwałę o odrzuceniu zarzutów Sąd bada natomiast, czy zawiera ona prawidłowe - faktyczne i prawne uzasadnienie, rozpatrujące sytuację faktyczną i prawną podmiotu wnoszącego zarzut i wskazujące na to, że organy planistyczne nie działały dowolnie. Sąd bada również, czy uzasadnienie to operuje prawdziwymi faktami i czy prawidłowo łączy te fakty z obowiązującymi przepisami prawa, a wreszcie kontroluje sam sposób podjęcia uchwały i zachowanie przepisów określających tryb jej podejmowania. Po przeprowadzeniu analizy zaskarżonej uchwały z tego punktu widzenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że uzasadnienie faktyczne zaskarżonej uchwały nie różni się niemal niczym od uzasadnień, jakie Rada Miasta i Gminy N. umieściła w innych uchwałach odrzucających zarzuty wniesione do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zawiera ono te same sformułowania i jest napisane według, obszernego skądinąd szablonu, który został wielokrotnie (także z błędami) powielony. Poszczególne zwroty użyte w tym uzasadnieniu mają charakter ogólnikowy i w niczym nie indywidualizują sytuacji, w jakiej znajduje się działka skarżących wobec przygotowanego projektu planu. Niczego nie wyjaśnia np. stwierdzenie, że kompleks terenów rolnych pełni w tym miejscu "istotną rolę w powiązaniach przyrodniczych" lub, że są to "tereny otwarte, położone w głównym korytarzu ekologicznym". Na mapie znajdującej się w aktach korytarz ten nie został zaznaczony, a strona przeciwna nie umiała wskazać na rozprawie jego przebiegu ani podstaw prawnych jego określenia. Nie wyjaśniono też, na czym miałoby polegać ewentualne rozproszenie zabudowy lub "pogorszenie ładu przestrzennego", jakie spowodowałoby uwzględnienie zarzutu. Tymczasem istotą uzasadnienia faktycznego uchwały o odrzuceniu zarzutu jest przede wszystkim ustosunkowanie się do jego treści, a także wskazanie konkretnej sytuacji faktycznej, w jakiej znajduje się dana nieruchomość oraz omówienie wpływu projektu planu na tę sytuację. Tych elementów w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały brakuje. Większość spośród zarzutów skargi, dotyczących elementów stanu faktycznego, pełnomocnik strony przeciwnej uznał podczas rozprawy. Przyznał on, że rzeczywiście działki skarżących leżą w bezpośrednim sąsiedztwie drogi gminnej i powiatowej, że po obu stronach tych dróg znajdują się budynki, że przez działki te przebiega linia wodociągowa, gazowa i energetyczna, że część zachodnia działki nr "5" została uznana za teren budowlany i że rzeka Drwinka płynie w odległości 800 m od działek skarżących. O żadnym z tych elementów nie ma mowy w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, a dotyczą one wprost sytuacji faktycznej działek skarżących. Uzasadnienie prawne zaskarżonej uchwały również nie jest wystarczające. Istotą prawidłowego uzasadnienia prawnego nie jest bowiem choćby najobszerniejsze wyliczenie i zacytowanie przepisów prawa, ale wytłumaczenie, dlaczego te właśnie przepisy znalazły zastosowanie w danym, konkretnym stanie faktycznym i jak zostały zinterpretowane przez organ planistyczny. W rezultacie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), wymagającym umieszczania w uchwałach odrzucających zarzuty do projektu planu zagospodarowania przestrzennego faktycznego i prawnego uzasadnienia i orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). O kosztach postanowiono na podstawie art. 200 i art. 205 tejże ustawy. Od niniejszego wyroku służy skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 30 dni od daty jego doręczenia. Skargę powinien sporządzić adwokat lub radca prawny.