II SA/Kr 1854/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2006 r. sprawy ze skargi K. P. i H. P. na decyzję Wojewody z dnia 28 czerwca 2003 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących K. P. i H. P. kwotę 30 zł. (trzydzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta Powiatowy decyzją z dnia [...].03.2003 r. znak [...], wydaną na podstawie art.124 ust. 1,2,4,6,7, art.128 ust.4, art.132 ust.6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami / Dz.U. Nr 46, poz. 543 z 2000 r. z późn. zm./, art.104 §1 i 2 , art.108 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego / Dz.U. Nr 98 poz. 1071 z 2000 r. z późn. zm./: - zezwolił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na przeprowadzenie napowietrznej linii elektroenergetycznej średniego napięcia (SN), kanalizacji technicznej (KT) oraz umieszczenia słupa podwójnego (SN) na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] dla której jest urządzona księga wieczysta Kw. [...], położona obręb D. gmina M., a będącą współwłasnością K. i H. małż. P., - zobowiązał Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po przeprowadzeniu urządzeń, - zobowiązał właściciela do udostępnienia w/w nieruchomości w celu wykonywania konserwacji i usuwania awarii urządzeń. Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wystąpiła do Starosty z wnioskiem z dnia [...] października 2002 roku o wydanie w trybie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń przez nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...], położoną obr. D., Gm. M., a będącą współwłasnością K. i H. małż. P. Zgodnie z decyzjami Wójta Gminy z dnia [...] kwietnia 1999 r., znak: [...] i z dnia [...] sierpnia 1999 r., znak: [...] oraz z decyzją Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 1999 r., znak : [...] o warunkach zabudowy i gospodarowania terenu, przeznaczonego pod budowę drogi ekspresowej nr [...][...] p/n "Węzła Komunikacyjnego [...], oraz modernizacji drogi krajowej [...] na odcinku [...], działka nr [...] została przeznaczona pod realizację w/w inwestycji. Zarówno w wyniku prowadzonych rokowań jak i w toku postępowania administracyjnego, Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział nie uzyskała zgody właściciela nieruchomości na przeprowadzenie napowietrznej linii elektroenergetycznej średniego napięcia (SN), kanalizacji technicznej (K oraz umieszczenia słupa podwójnego (SN) na w/w działce. Organ I instancji działając na podstawie art. 124 u.g.n. uwzględnił wniosek GDDKiA i zezwolił na realizację celu publicznego jakim jest budowa Węzła Komunikacyjnego [...] dróg krajowych nr [...] i [...]. Organ I instancji zobowiązał GDDKiA po wykonaniu prac do doprowadzenia w/w nieruchomości do stanu poprzedniego oraz zobowiązał właściciela nieruchomości do udostępnienia jej w celu konserwacji oraz usuwania awarii urządzeń. Wskazał nadto, iż stosownie do art. 128 ust. 4 u.g.n., w sytuacji gdy przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego byłoby niemożliwe albo powodowałoby nadmierne trudności lub koszty, to za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 124 w/w ustawy przysługuje odszkodowanie. W uzasadnieniu podano również, iż w przypadku gdyby na skutek budowy urządzenia nieruchomość nie mogłaby być racjonalnie wykorzystana na cele dotychczasowe, właściciel może żądać aby GDDKiA nabyta od niego w drodze umowy własność działki. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli K. i H. P. Odwołujący podnieśli, iż decyzja narusza ich interesy jako właścicieli działki nr [...] w obr. D. gmina M. Zdaniem odwołujących się proponowana wysokość odszkodowania nie rekompensuje ich strat, gdyż w/w działka traci charakter użytkowy. Odwołujący na zasadzie art. 124 ust. 5 u.g.n. zażądali odkupienia działki. Wobec powyższego wnieśli o uchylenie decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania K. i H. P. od decyzji Starosty z dn. [...].03.2003 r. znak: [...] Wojewoda decyzją z dnia 28 czerwca 2003 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał: zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej może ograniczyć, w drodze decyzji sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości m. in. urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, jeżeli ograniczenie to następuje zgodnie z decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zezwolenie powyższe może być udzielone z urzędu albo na wniosek zarządu jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej. W rozumieniu art. 4 pkt. 10 u.g.n. jednostką organizacyjną jest państwowa jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej. W niniejszym przypadku taką jednostką działająca w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa jest Generalna Dyrekcja Dróg Publicznych i Autostrad. Ponadto, art. 124 ust. 4 u.g.n. nakłada na podmiot występujący o zezwolenie obowiązek- w pierwszej kolejności- przywrócenia nieruchomości do poprzedniego stanu niezwłocznie po założeniu przewodów i urządzeń, a dopiero jeśli to nie jest możliwe lub powoduje nadmierne trudności lub koszty, przyznanie stosownego odszkodowania - art. 128 ust. 4 u.g.n. Dokonanie stosownych ustaleń będzie zaś możliwe po zakończeniu robót przez inwestora, zatem kwota proponowana przez inwestora nie jest wiążąca dla organów administracji publicznej orzekających w sprawie. Ustalenie wysokości odszkodowania może być dokonane jedynie przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, po zakończeniu inwestycji. Wojewoda wskazał nadto, że decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dn. [...] kwietnia 1999 r. znak: [...] wydaną przez Wójta Gminy. Ustosunkowując się do żądania wykupu nieruchomości przez inwestora zgłoszonego przez strony w toku postępowania przed organem I instancji Wojewoda [...] stwierdził: ustawa o gospodarce nieruchomościami (art. 124 ust. 5) przewiduje, że jeżeli założenie lub przeprowadzenie ciągów, przewodów i urządzeń spowoduje, iż niemożliwe będzie dalsze korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel może żądać, aby właściwy organ lub wnioskodawca (GDDKiA) nabył od niego przedmiotową nieruchomość. Zdaniem organu II instancji takie żądanie podlegałoby rozpatrzeniu w toku odrębnego postępowania. Wobec przestawionego stanu sprawy Organ II instancji uznał zarzuty odwołujących się za bezzasadne. Skargę na Decyzję Wojewody z dnia 28 czerwca 2003 r. znak [...] do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wnieśli K. i H. P. Skarżący zarzucili niezgodność zaskarżonej decyzji z prawem tj. naruszenie art. 125 ust. 5 u.g.n. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, iż planowana modernizacja drogi krajowej spowoduje zmianę ukształtowania powierzchni działki - powstanie skarpy od strony drogi krajowej, a wprowadzenie urządzeń na działkę doprowadzi do utraty jej charakteru użytkowego. Skarżący podkreśli, że użyte w art. 124 ust. 5 u.g.n. określenie "w sposób dotychczasowy" oznacza nie tylko dotychczasową produkcję rolną, ale i prowadzenie prac rolniczych w sposób dotychczasowy. Zarzucili także arbitralność organów przy wydaniu decyzji w sprawie, powtórzenie przez Wojewodę argumentacji organu I instancji, oraz nie wyczerpanie możliwości wynikających z rokowań i negocjacji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podniósł, iż żądanie właścicieli unormowane w art. 124 ust. 5 u.g.n. podlegałoby rozpatrzeniu w toku odrębnego postępowania, co zostało wyjaśnione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Przepisy wprowadzające ustawę -Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej w skrócie ppsa). Art. 3 ustawy ppsa stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi - art. 134 ustawy ppsa. Skargę należało uwzględnić. Przepis art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. nr 46 poz. 543 z 2000 r. ze zm.) reguluje jeden ze szczególnych przypadków wywłaszczenia. Obowiązują w tym przypadku odmienne niż przy "właściwym" wywłaszczaniu reguły i tryb obciążania nieruchomości w postaci ograniczenia sposobu korzystania z tej nieruchomości. Zasadnicze reguły wynikające z powyższego przepisu są następujące : - zezwolenie na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 może być udzielone z urzędu przez starostę bądź na wniosek zarządu jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby (fizycznej lub prawnej), jednostki organizacyjnej, -uzyskanie pozwolenia jest postępowaniem administracyjnym a samo pozwolenie jest decyzją administracyjną, -niezbędnym warunkiem dla uzyskania pozwolenia jest aby zabudowa następowała zgodnie z decyzją o wzizt, - zezwolenie może być udzielone tylko wówczas, gdy właściciel, lub użytkownik wieczysty nie wyrażają zgody na budowę i zakładanie urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z ust. 3 przepisu art. 124 u.g.n. : "Udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań". Z analizy powyższego przepisu wynika, że przeprowadzenie rokowań jest formalną przesłanką wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie precyzuje formy ani charakteru prawnego jakie powinna mieć propozycja skierowana przez podmiot określony w ust. 1 przepisu, dotycząca uzyskania zgody na wykonanie prac, skierowana do właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości. Analogicznie do wniosków wynikających z regulacji przewidzianej w art. 114 u.g.n. przyjąć należy, że obowiązek przeprowadzenia rokowań zostaje spełniony, gdy ze złożonego właścicielowi(użytkownikowi wieczystemu ) przez podmiot określony w ust. 1 oświadczenia wynika, że zostały nim objęte okoliczności objęte dyspozycją ust. 1 art. 124 u.g.n. art. 124 ust. 3 u.g.n. nie precyzuje także i nie określa formy, jaka powinny mieć dokumenty z przebiegu rokowań, które należy dołączyć do wniosku wszczynającego postępowanie w sprawie udzielenia przedmiotowego zezwolenia. Stwierdzić więc należy w świetle powyższego, że dołączenie do takiego wniosku protokołu z przebiegu rokowań wraz z proponowanym przebiegiem tras urządzeń spełnia wymagania przewidziane przepisem art. 124 ust. 3 w zakresie obowiązku dołączenia do wniosku wszczynającego postępowanie "dokumentów z przebiegu rokowań". Analiza akt sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją wskazuje jednak , iż organy ją prowadzące dopuściły się naruszenia przepisów postępowania . Karta sprawy administracyjnej oznaczona numerem 4 zawieraj protokół z rokowań w sprawie wyrażenia zgody na przeprowadzenie przez nieruchomość przewodów i urządzeń z dnia [...] września 2002 r. Z treści tego protokołu wynika, że rokowania przeprowadzone przez przedstawiciela Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Skarb Państwa objęły przeprowadzenie przez działkę nr ewid. [...] następujących przewodów i urządzeń- pkt. 3 protokołu : napowietrznej linii elektroenergetycznej średniego napięcia, kabla telekomunikacyjnego, oraz słupa podwójnego. Natomiast treść pkt. 1 decyzji Starosty Powiatowego z dnia [...] marca 2003 r., utrzymanej w mocy przez Wojewodę, zawiera zezwolenie na przeprowadzenie: linii napowietrznej średniego napięcia, kanalizacji technicznej oraz umieszczenia słupa podwójnego. Przedmiotem zezwolenia nie jest przeprowadzenie przez nieruchomość stanowiącą własność skarżących kabla telekomunikacyjnego. Stwierdzić należy, że przeprowadzonymi w dniu [...] września 2002 r. rokowaniami nie było objęte przeprowadzenie przez nieruchomość skarżących kanalizacji technicznej. Zgodnie z przepisem art. 124 ust. 3 u.g.n. fakt ten uniemożliwiał wszczęcie postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 2 u.g.n. Wadliwość ta zachodząca w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji jest wadliwością mającą wpływ na wynik postępowania w sprawie. Rokowania aby spełniły swą rolę, muszą obejmować wszystkie przewidywane ograniczenia korzystania z nieruchomości przez właściciela lub użytkownika wieczystego, a więc muszą mieć za przedmiot wszystkie urządzenia, których założenie lub przeprowadzenie leży w zamiarze jednostki mającej wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Nadto na karcie 1 akt administracyjnych znajduje się kopia wyrysu z mapy, obejmująca działkę stanowiącą własność skarżących, objętą zaskarżoną decyzją. Z uwagi na brak danych nie wiadomo, na podstawie jakich dokumentów zostały sporządzone i z oryginałem jakiego dokumentu została stwierdzona ich zgodność. Nie wiadomo, czy stanowią one załączniki do protokołu z dnia [...] września 2002 r., ponieważ w protokole tym brak adnotacji o załącznikach, jej treść nie pozwala także na stwierdzenie, czy osoba, której podpis tam widnieje sporządziła ją w całości, czy jedynie potwierdziła zgodność z oryginałem (jak wspomniano wyżej nie wiadomo jaki dokument stanowiącym). Nie znajduje natomiast uzasadnienia zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 124 ust. 5 u.g.n. Przepis ten przewiduje uprawnienie do zgłoszenia żądania przez właściciela lub użytkownika wieczystego wykupu przez Skarb Państwa nieruchomości, z której dalsze prawidłowe korzystanie w sposób dotychczasowy lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem staje się niemożliwe z powodu zainstalowanych na tej nieruchomości urządzeń przesyłowych. Możliwość wystąpienia z takim roszczeniem mieści się w sferze uprawnień przyznanych właścicielowi nieruchomości i od jego woli zależy, czy zechce z takiego uprawnienia skorzystać. Jednakże w okolicznościach przewidzianych tym przepisem nabycie nieruchomości może nastąpić tylko w drodze umowy , to spór na tym tle może mieć tylko charakter cywilnoprawny. Do rozpoznawania zaś spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych , oraz Sąd Najwyższy ( art. 2 § 1 kpc w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji). W przypadku więc odmowy nabycia nieruchomości osoba uprawniona może wystąpić o zobowiązanie do jej nabycia tylko do sądu powszechnego. W tym zakresie stanowisko organów I i II instancji jest zgodne z obowiązującymi przepisami. Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 124 ust. 3 u.g.n. oraz art. 7 kpa, ponieważ organy prowadzące postępowanie nie dokonały badania formalnych wymogów złożonego przez ODDKiA wniosku. Rozpoznając ponownie wniosek organy powinny zbadać spełnienie przez wnioskującego o wydanie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 2 u.g.n. formalne wymogi wniosku wynikające z ust. 3 u.g.n. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy ppsa orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 ustawy.