II SA/Kr 1895/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie WSA Mariusz Kotulski Renata Czeluśniak / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2012 r. sprawy ze skargi A. Spółki z o.o. w K. na decyzję Wojewody z dnia 20 września 2011 r., nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych skargę oddala Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2010r. znak [...] wydaną na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 kpa - po rozpatrzeniu zgłoszenia A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych określonych przez wnioskodawcę jako instalowanie dwóch tablic reklamowych, wolnostojących o konstrukcji stalowej na stopach betonowych" przy ul. [...] w K. , teren inwestycji: [...] obr. [...] – wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania ww. robót budowlanych i nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę dla realizowania powyższych robót budowlanych. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 29 ust 2 pkt 6 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga instalowanie tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Z przedłożonej przez wnioskodawcę dokumentacji wynikało, iż zgłaszane roboty budowlane dotyczyły instalacji dwóch urządzeń reklamowych składających się z tablicy reklamowej o wymiarach 12,25 m x 3,15 m, przymocowanej do słupów nośnych o wysokości 6,0 m, posadowionych na prefabrykowanych stopach żelbetowych o wysokości 0,55 m. W ocenie organu realizacja przedmiotowej inwestycji bez odpowiedniego przygotowania i nadzoru osoby uprawnionej mogłaby spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Prezydent uznał za konieczne, by przedmiotowe urządzenie reklamowe zostało zaprojektowane i wykonane zgodnie z wiedzą i sztuką budowlaną, w oparciu o obowiązujące Polskie Normy i przepisy, na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego wykonanego przez osobę uprawnioną, uwzględniającego m.in. konkretną lokalizację inwestycji, strefę parcia wiatru, kategorię gruntu, a roboty winny być prowadzone pod nadzorem uprawnionego kierownika budowy w oparciu o sporządzony i zatwierdzony projekt budowlany. Ponadto organ I instancji powołał się na § 18 pkt 3 i 4 obowiązującego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K. (uchwała nr [...] Rady Miasta K. z dnia 6 grudnia 2000r. w sprawie zmiany (korekty) miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K. ) i podkreślił, że inwestor, planując realizację inwestycji na terenie objętym planem, winien przedłożyć wykonany przez uprawnionego projektanta projekt zagospodarowania przestrzennego obejmujący cały teren w granicach linii rozgraniczających, zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, w tym również zapisami ww. planu, co można spełnić jedynie na etapie postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Dlatego też w ocenie Prezydenta realizacja przedmiotowej inwestycji winna zostać poprzedzona uzyskaniem pozwolenia na budowę w formie decyzji administracyjnej. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. l Sp. z o.o. z siedzibą w K. . Wojewoda decyzją z [...] stycznia 2011r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. . Decyzja organu odwoławczego została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 8 czerwca 2011r. sygn. akt II SA/Kr 551/11 uchylił zaskarżoną decyzję. Uchylenie to nastąpiło z powodu wadliwości doręczenia zaskarżonej decyzji, którą organ przesłał na adres inwestora, a nie na adres pełnomocnika. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda decyzją z dnia [...] września 2011r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że art. 29 Prawa budowlanego określa obiekty budowlane i roboty budowlane, których realizacja jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i które mogą być wykonywane w oparciu o zgłoszenie, zaś zawarty w tym przepisie katalog stanowi zbiór zamknięty. Organ odwoławczy podkreślił, że ustawodawca objął zwolnieniem tylko prace polegające na instalowaniu, lecz Prawo budowlane nie zawiera definicji tego pojęcia, choć tego rodzaju prace zalicza do robót budowlanych np. w art. 29 ust. 2 pkt 6. Z uwagi na definicję "robót budowlanych" z art. 3 pkt 7, "budowy" z pkt 6 oraz "budowli" z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego Wojewoda uznał, że budowa urządzeń reklamowych wolnostojących, trwale związanych z gruntem wymaga pozwolenia na budowę, bowiem nie korzysta ze zwolnienia, o jakim mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6. Wojewoda wyjaśnił, że można instalować (dokonać montażu) tablicy reklamowej i urządzenia reklamowego, ale jeżeli mowa jest o instalowaniu a nie o budowie obiektu. Natomiast inwestor zgłosił zamiar instalowania dwóch tablic reklamowych, wolnostojących o konstrukcji stalowej na pięciu stopach fundamentowych (konstrukcja stalowa z żelbetowymi fundamentami - pięć stóp fundamentowych posadowionych na gruncie). "Trwałe związanie z gruntem", zdaniem Wojewody, nie oznacza, że obiekt musi mieć fundament zagłębiony w gruncie, lecz istotą trwałego związania obiektu z gruntem jest takie jego techniczne trwałe powiązanie z gruntem, aby działanie na ten obiekt czynników atmosferycznych (np. parcie wiatru) lub innych działań nie spowodowały jego uszkodzenia, nie ograniczały jego funkcji, jak też aby jego użytkowanie nie powodowało zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Wojewoda wskazał, że w świetle art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego "budowla" to każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, m.in. wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe. Oceniając zatem przedmiotowe zgłoszenie, Wojewoda stwierdził, że wnioskowane roboty budowlane – fundamenty oraz konstrukcja wysokości 6,55 m o wymiarach tablicy reklamowej 12,25 m x 3,15 m jest budowlą, której wykonania nie można zrealizować metodą "instalacji", o jakiej mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6, a tylko taka inwestycja byłaby zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w oparciu o ten przepis. Tym samym organ odwoławczy nie podzielił stanowiska odwołującego się, że dla wykonania powyższych robót budowlanych nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Skargę na decyzję Wojewody wniosła A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. , zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez: 1) błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż niewystarczającym jest zgłoszenie zamiaru instalacji tablic reklamowych, a wymaganym jest uzyskanie pozwolenia na budowę; 2) brak zastosowania w sprawie art. 5 Prawa budowlanego i przyjęcie, iż do instalacji tablic reklamowych wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę; 3) przyjęcie, że instalacja urządzenia reklamowego jest budową, tym samym jej montaż będący robotami budowlanymi wymaga pozwolenia na budowę, co stanowiło naruszenie art. 3 pkt 3, 6 i 7 Prawa budowlanego. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Przedmiotowa skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W ocenie Sądu prawidłowy był pogląd prezentowany przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym budowa urządzeń reklamowych wolnostojących, trwale związanych z gruntem wymaga pozwolenia na budowę i wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem nie jest możliwa realizacja tego rodzaju inwestycji po dokonaniu zgłoszenia. Stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29–31. W kontrolowanym postępowaniu należało rozstrzygnąć, czy przedmiotowa inwestycja mieści się w zakresie art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, który przewiduje, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych, polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. W ocenie Sądu treść zgłoszenia dokonanego przez inwestora w kontrolowanym postępowaniu przemawiała przeciwko uznaniu planowanych prac za "instalowanie" w rozumieniu tego przepisu. Przepisy Prawa budowlanego nie zawierają wprawdzie odrębnej definicji pojęcia "instalowanie". Jednakże w art. 29 Prawa budowlanego użyto tego zwrotu jeszcze dwukrotnie, przewidując że pozwolenia na budowę nie wymagają roboty budowlane polegające na instalowaniu krat na obiektach budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 14) oraz instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 15). Należy zaakceptować prezentowany w orzecznictwie pogląd, że skoro ustawodawca dwukrotnie użył pojęcia "instalowanie" w odniesieniu do robót, wykonywanych na obiektach budowlanych, to nie mógł tego samego zwrotu użyć w innym znaczeniu w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 marca 2009r. sygn. akt II OSK 345/08, Lex Omega nr 530023). Nie można też przyjmować, że skoro instalowanie urządzeń reklamowych zostało unormowane w art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego, dotyczącym robót budowlanych niebędących budową, to nie istnieją urządzenia reklamowe, dla których wykonania niezbędne jest pozwolenie na budowę. W świetle powyższych rozważań należało przyjąć, że organy administracji prawidłowo uznały, że inwestycja polegająca na instalowaniu dwóch tablic reklamowych, wolnostojących o konstrukcji stalowej na pięciu stopach fundamentowych o konstrukcji stalowej z żelbetowymi fundamentami posadowionymi na gruncie nie stanowi instalowania tablic i urządzeń reklamowych, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Ponadto rozmiary planowanej inwestycji, czyli fundamenty oraz konstrukcja wysokości 6,55 m i wymiary tablicy reklamowej 12,25 m x 3,15 m dodatkowo przemawiają za uznaniem jej za budowlę, co z kolei prowadzi do wniosku, że zgłoszenie zamiaru wykonania takich robót budowlanych winno skutkować wniesieniem sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno – budowlanej na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. W związku z powyższym Sąd nie stwierdził, aby organy w kontrolowanym postępowaniu wadliwie odczytały treść przepisów Prawa budowlanego i niezasadnie nałożyły na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Zarzuty skargi koncentrowały się na kwestionowaniu wykładni odpowiednich przepisów Prawa budowlanego w odniesieniu do zgłoszonego zamierzenia budowlanego. Przedstawiona wyżej wykładnia Prawa budowlanego prowadzi jednak do wniosku, że zarzuty skargi były niezasadne, a w sprawie zachodziły przesłanki do wniesienia sprzeciwu. Skoro zaś w kontrolowanym postępowaniu organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny i trafnie oceniły zgłoszone przez inwestora roboty budowlane jako wymagające uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, to należało uznać, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i oddalić skargę na podstawie art. 151 ppsa.