II SA/Kr 19/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: SWSA Jacek Bursa SWSA Piotr Fronc Protokolant: sekretarz sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2026 r. sprawy ze skargi Gminy K. Z. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 28 października 2025 r., znak: K.RUT.477.76.2025 w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za korzystanie z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę. Dyrektor Zarządu Zlewni w N. S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z 4 marca 2025 r., znak: KN.ZUT.477.21.2025.IO, wydaną m.in. na podstawie art. 472aa ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1087 ze zm., dalej: "Pw"), nałożył na Gminę K.-Z. (dalej: "gmina") administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za korzystanie bez pozwolenia wodnoprawnego z usługi wodnej w zakresie odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do potoku K. w K. – Z. wylotami "W" w km. 5+ 851,5m "W-1" w km 5+582, "W-2" w km 5+559,2, "W-3" w km 5+750,5 bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego w okresie II kwartału 2024 r. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Gmina K. – Z. podnosząc, że delikt administracyjny był wynikiem zwykłego przeoczenia upływu terminu poprzedniego, ważnego pozwolenia wodnoprawnego. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z 23 października 2025 r., znak: K.RUT.477.76.2025, wydaną po rozpatrzeniu odwołania gminy, utrzymał decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w N. S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. W uzasadnieniu organ przytoczył przepisy Prawa wodnego stanowiące podstawę nałożenia opłaty za usługi wodne. W niniejszej sprawie strona była świadoma faktu, że uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego wiąże się posiadaniem i przedstawieniem koniecznych dokumentów (operat wodnoprawny). Organ stwierdził, że ciężar gatunkowy naruszenia prawa polegający na korzystaniu z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego jest znaczący. W pozwoleniu wodnoprawnym ustala się bowiem istotne kwestie z punktu widzenia ochrony środowiska, takie jak warunki wykonywania uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę środowiska, interesów ludności i gospodarki, w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód. Wydawanie pozwoleń wodnoprawnych ma na celu ochronę i poprawę stanu ekologicznego i chemicznego wód powierzchniowych, jak również zapobieganie lub ograniczanie wprowadzania zanieczyszczeń do wód podziemnych. W rozpoznawanej sprawie stopień naruszenia prawa należy uznać za większy niż znikomy. Między innymi również ze względu na jego długotrwałość, poprzednio obowiązujące pozwolenie wodnoprawne udzielone decyzją Starosty Nowotarskiego z dnia 4 sierpnia 2010 r. obowiązywało do dnia 4 sierpnia 2020 r. Brak pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych, powodował obciążanie środowiska w sposób niekontrolowany, zarówno pod katem jakościowym, jak i ilościowym. Należy zauważyć, że podjęcie działań przez stronę, mających na celu pozyskanie dokumentacji niezbędnej do złożenia wniosku o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego miało miejsce dopiero w 2025 r. Działanie takie nie może być uznane za działanie z zachowaniem należytej staranności. Podkreślić również należy, że to przede wszystkim zaniedbania strony i nie złożenie wniosku we wcześniejszym terminie miało decydujący wpływ na zaistniałą sytuację (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12.12.2011 r., II OPS 2/11). Organ uznał, że złożenie przez gminę "Oświadczenia podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast" zgodnie z art. 552 ust. 2g ustawy Prawo wodne jest obligatoryjne. W związku z powyższym nie oznacza to, że podmiot korzystający z usług wodnych nawet bez ważnego pozwolenia wodnoprawnego robi to dobrowolnie. Organ odwoławczy nie zgodził się z konkluzją zawartą w uzasadnieniu odwołania, że terminowe składanie przez stronę oświadczeń i terminowe wnoszenie opłat zmiennych ustalonych na ich podstawie, jest istotną przesłanką, której wystąpienie powoduje obligatoryjne odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Strona w związku z brakiem właściwej dokumentacji nie złożyła wniosku o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego przed wygaśnięciem ważności posiadanego pozwolenia wodnoprawnego. Nie występując również przez okres prawie cztery i pół roku z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia strona powinna się liczyć z negatywnymi skutkami takiego działania. Gmina K. – Z. jako podmiot realizujący zadania publiczne na podstawie przepisów prawa powinien dołożyć wszelkich starań, aby kompletny wniosek został złożony z odpowiednim wyprzedzeniem czasowym, co pozwoliłoby na szybkie załatwienie sprawy. W dalszej części uzasadnienia organ stwierdził, że zastrzeżenia strony odnośnie, niewyrażenia przez organ l instancji zgody na odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej nie są zasadne. Sprawa została bowiem rozpatrzona z uwzględnieniem istniejącego stanu faktycznego. Strona od IV kwartału 2020 r. przedkłada Dyrektorowi Zarządu Zlewni w N. S. "Oświadczenie podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast" zgodnie z art. 552 ust. 2g ustawy Prawo wodne. W przesłanych oświadczeniach podmiot wykazywał, iż dokonuje odprowadzania do wód - wód opadowych ze wskazaniem ich ilości w danym kwartale i zakresie ich retencjonowania z terenów uszczelnionych bez ważnego pozwolenia wodnoprawnego. Na podstawie powyższego Dyrektor Zarządu Zlewni w N. S. ustalał wysokość opłaty zmiennej. W związku z brakiem ważnego pozwolenia wodnoprawnego nie mogła być w tych latach ustalona oraz naliczona opłata stała zgodnie z przepisami art. 271 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo wodne. Trudno więc zgodzić się ze stwierdzeniem strony, że regulowała wszystkie należności przypadające na podmiot z tytułu korzystania z usług wodnych, zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy Prawo wodne. Przyjęcie, że podmiot świadomie, długotrwale i z lekceważeniem aktualnych przepisów prawa korzystał z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, a sposób postępowania budzi uzasadnioną wątpliwość co do chęci szybkiego uregulowania przedmiotowej sytuacji oraz uzyskania stosownego pozwolenia wodnoprawnego wynika z ustalonego stanu faktycznego. Strona nie dostarczyła żadnych dowodów na to, że podejmowała w tym okresie działania związane z uregulowaniem swojego stanu prawnego w zakresie korzystania z usług wodnych bez pozwolenia wodnoprawnego. Organ wskazał również, że w niniejszej sprawie opłata została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 5 ustawy Prawo wodne w oparciu o przedłożone przez stronę oświadczenie podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast. Tak obliczona opłata zmienna stanowiła podstawę do ustalenia administracyjnej kary pieniężnej. W odniesieniu do zarzutów zawartych w odwołaniu dotyczących możliwości odstąpienia od nałożenia kary organ wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie było takiej prawnej możliwości. Działania strony nie były dziełem przypadku, lecz wcześniejszych zaniedbań. Nie mają małego i ubocznego znaczenia w zaistniałym sporze, ponieważ wiążą się z nieprzestrzeganiem przez stronę istniejącego stanu prawnego do czego jako organ administracji publicznej jest zobowiązany. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Gmina K. – Z. zarzucając naruszenie art. 189 f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez zaniechanie odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej pomimo oczywiście istniejących ku temu przesłanek. Podniosła, że delikt był wynikiem przeoczenia upływu terminu ważności pozwolenia. Podkreśliła, że po wygaśnięciu pozwolenia nadal regularnie uiszczała opłaty zmienne. Wskazała, że charakter korzystania jest tak oczywisty i społecznie niezbędny, że nie ma ryzyka nieuwzględnienia wniosku o nowe pozwolenie. Jej zdaniem zasada współdziałania organów wymagała zwrócenia jej uwagi na zbliżający się termin wygaśnięcia pozwolenia, zwłaszcza jeśli organ przyjmował nienależne opłaty. W konkluzji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; zwana dalej P.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna. Skarga oparta jest na jednym zarzucie – a mianowicie naruszeniu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez zaniechanie odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Strona nie kwestionuje zatem sposobu obliczenia kary pieniężnej, czyli nie kwestionuje jej co do wysokości. Omawiany przepis brzmi następująco (§ 1) organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Odnosząc się w ogólności do tego przepisu, trzeba wskazać, że kreuje on dla organu uprawnienie w postaci możliwości orzekania w pewnej przestrzeni decyzyjnej. Możliwość odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej przewidziana w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. została bowiem pozostawiona uznaniu organu administracji, co ma wpływ na zakres kontroli legalności sprawowanej przez wojewódzki sąd administracyjny w tym zakresie. Przyjmuje się, że kontrola ta jest ograniczona do badania, czy granice uznania administracyjnego nie zostały przekroczone i czy podjęte rozstrzygnięcie nie miało charakteru dowolnego.(wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2025 r. III OSK 330/23 LEX nr 3980754 , tak samo wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2025 r. III OSK 329/23, LEX nr 3980755 oraz wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2025 r. III OSK 1598/24 LEX nr 3980659). Należy w tym miejscu przypomnieć, że kara została nałożona za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych bez pozwolenia wodnoprawnego za II kwartał 2024 r. Zgodnie z niekwestionowanymi ustaleniami organów pozwolenie wodnoprawne wygasło 4 sierpnia 2020 r. a Gmina K. Z. zleciła opracowanie nowego wniosku o pozwolenie dopiero w 2025 r. ( jak twierdzi się w skardze – z powodu przeoczenia). Wynika z tego również, że w momencie wydawania decyzji przez organy obu instancji – Gmina stosownym pozwoleniem nadal się nie legitymowała. Paragraf 1 pkt 1 art. 189 f k.p.a., do którego odwołuje się skarżąca, dla możliwości odstąpienia od wymierzenia kary - zawiera dwie przesłanki: mianowicie waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. W świetle art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. kontrola zaistnienia przesłanki "znikomej" wagi naruszenia prawa, uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego. Istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., mają chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.) należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń), jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego. Oczywistym przy tym pozostaje to, że instytucja przewidziana w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. musi być jednak stosowana ze szczególną rozwagą. Jeśli bowiem ustawodawca nałożył określony obowiązek, to podmiot jest zobowiązany ten obowiązek wykonać. Kara administracyjna jest naturalną reakcją na jego niewypełnienie ( wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2025 r. III OSK 1714/24 LEX nr 4013436 ). W niniejszej sprawie organy szeroko uzasadniały, z jakich powodów uważają, że nie zachodzi przesłanka znikomości naruszenia prawa w sytuacji odprowadzania wód bez pozwolenia ( w tak długim okresie czasu). Sąd podziela tę argumentację. Jak to bowiem trafnie wskazał WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 11 lutego 2026 r. II SA/Gd 879/25 LEX nr 4031191: "ciężar gatunkowy naruszenia prawa polegający na korzystaniu z wód bez wymaganej zgody wodnoprawnej jest znaczący, gdyż stanowi naruszenie podstawowych obowiązków prawnych związanych z gospodarką wodną. Działanie takie godzi w podstawy skonstruowanego przez ustawodawcę systemu gospodarowania wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Odstąpienie od wymierzenia sankcji administracyjnej za brak pozwolenia musi być traktowane jako rozwiązanie wyjątkowe". Niezależnie zaś od kwestii oceny znikomości naruszenia – decydujące w sprawie jest to, że nie zaistniała możliwość zastosowania omawianego przepisu ze względu na niespełnienie drugiej z przesłanek z art. 198f § 1 pkt 1 k.p.a., a mianowicie wymogu, aby jednocześnie strona zaprzestała naruszenia prawa (przesłanka kumulatywna). "Znikoma waga naruszenia prawa jest wprawdzie konieczną, ale niewystarczającą przesłanką odstąpienia od wymierzenia kary. Z brzmienia przepisu § 1 pkt 1 wynika, że musi być spełniona łącznie druga przesłanka, a mianowicie strona zaprzestała naruszania prawa (Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. IX art. 189f , publ. Lex/el.). "Przepis art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. wymaga, aby strona będąca sprawcą deliktu administracyjnego "zaprzestała naruszenia prawa", co należy interpretować w ten sposób, że przesłanka ta, po pierwsze, odnosi się do dobrowolnego przerwania stanu naruszenia prawa przez jego sprawcę przed stwierdzeniem tego stanu przez upoważniony organ administracji, po drugie zaś, ma ona zastosowanie co do zasady tylko do deliktów wieloczynowych o charakterze ciągłym, deliktów trwałych lub deliktów ciągłych popełnianych z zaniechania oraz - wyjątkowo - może mieć zastosowanie do takich deliktów jednoczynowych (formalnych lub skutkowych), co do których istnieje możliwość spełnienia przesłanki zaprzestania naruszenia prawa w toku aktywności podejmowanej w określonych granicach czasowo-przestrzennych. Ustalenie to eliminuje potrzebę dalszej analizy, czy i w jakim zakresie waga stwierdzonego naruszenia prawa jest znikoma" ( wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2025 r. II GSK 902/25 LEX nr 4017103 ). W niniejszej sprawie naruszenie prawa było deliktem o charakterze ciągłym (zaniechanie), który to stan istniał także w czasie wydawania decyzji. Niezależnie zatem od tego, że Sąd podziela stanowisko organów w kwestii braku znikomości naruszenia prawa, to nie zachodzi w sprawie druga, konieczna przesłanka z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., a mianowicie zaprzestanie naruszenia prawa. Nie ma zatem możliwości zastosowania cytowanego przepisu o odstąpieniu od wymierzenia kary. Na marginesie zauważyć należy, co wynika z treści skargi, że skarżąca dość swobodnie podchodzi do kwestii braku posiadania pozwolenia wodnoprawnego, a więc obowiązku wynikającego z przepisów prawa. To bagatelizowanie zwraca uwagę tym bardziej, że Gmina sama jest podmiotem uprawnionym do nakładania różnorakich kar administracyjnych z różnych tytułów ( np. kary za nieosiągnięcie poziomu recyklingu). Zaniedbanie osób ( osoby) odpowiedzialnych za terminowe uzyskiwanie pozwolenia wodnoprawnego, w sytuacji trwania takiego stanu rzeczy przez długi czas, nie jest powodem do czynienia usprawiedliwień, lecz powodem do reakcji celem zmiany stanu rzeczy nie tylko doraźnie, ale i na przyszłość. Natomiast żądanie, aby to organ wyższej instancji zwracał uwagę stronie na brak pozwolenia, jest w istocie rzeczy manifestacją chęci zwolnienia się z obowiązku podążania za aktualnym stanem prawnym w zakresach dotyczących Gminy, co jest oczywiście stanowiskiem nie do przyjęcia. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.