II SA/Kr 191/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: WSA Barbara Pasternak NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi B.K.-K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 5 listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie niestwierdzenia przesłanki do wydania nakazu opróżnienia budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej B.K.-K. kwotę 200,00 zł (dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. , na podstawie art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. z 2006 r., Nr 156, póz. 1118 ze zm.) odmówił wydania nakazu opróżnienia budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Z. (działka nr ewid. 1 obr. [...]). W uzasadnieniu organ l instancji wskazał, że w dniu 7 grudnia 2006 r. W.K. złożył wniosek o wydanie na podstawie art. 68 ustawy prawo budowlane decyzji o wyłączeniu ww. budynku z użytkowania. Jednocześnie przedłożył ekspertyzę techniczną dotyczącą budynku opracowaną przez inż. W.M. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że właścicielami przedmiotowego obiektu są W.K. , D.K. i B.K.-K. .W dniach 2 lutego 2007 r. i 28 maja 2009 r. przeprowadzono oględziny przedmiotowego budynku mieszkalnego. W ich wyniku ustalono, że stan techniczny budynku jest niezadowalający, a w okresie między oględzinami uległ on dalszej dewastacji spowodowanej złym stanem technicznym i szkodliwym wpływem czynników atmosferycznych. Skontrolowano 11 lokali mieszkalnych, w tym 6 niezamieszkanych, 2 klatki schodowe, piwnice, poddasze i elewacje przedmiotowego budynku. Wskazano, że budynek jest zaniedbany, jego stan techniczny i estetyczny świadczy o braku przeprowadzania konserwacji obiektu i wykonawstwa bieżących remontów. Organ nie stwierdził bezpośredniego zagrożenia zawaleniem budynku, ale uznał, że elementy instalacji elektrycznej, podłączenia pieców kaflowych na opał stały do przewodów kominowych dymowych, skorodowane elementy rynien i rur spustowych czy obróbek blacharskich narażonych na szkodliwe wpływy atmosferyczne, czy ubytki w drewnianych belkach stropowych, mogą spowodować zagrożenie życia lub mienia i bezpieczeństwa jego użytkowania. Organ przesłuchał w charakterze świadka W.M. , który zeznał, że nie stwierdził jednoznacznego bezpośredniego zagrożenia życia i mienia, natomiast istnieje zagrożenie pośrednie od kominów, instalacji elektrycznej i spękanych fundamentów. Wobec braku zagrożenia zawalenia budynku, zdaniem organu, nie było podstaw do zastosowania regulacji z art. 68 pkt 1 prawa budowlanego. Dla poparcia swojego stanowiska organ odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2000 r., sygn. akt II SA/Lu 1734/98) Nadto wskazał, że kwestie nie wywiązania się przez właścicieli obiektu z obowiązku określonego w art. 62 ustawy prawo budowlane oraz zalewania mieszkania nr [...] będą przedmiotem odrębnych postępowań. Odwołanie od wyżej opisanej decyzji do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wniosła B.K.-K. Wskazała w nim, że organ uznał, że "stan budynku powodujący zagrożenie życia lub mienia i bezpieczeństwa jego użytkowania" nie jest stanem grożącym zawaleniem budynku. W przeprowadzonych po dwóch latach, w dniu 28 maja 2009 r., ponownych oględzinach nie odniesiono się do wielkości zmian ubytków w drewnianych belkach stropowych. Uzasadnienie decyzji budzi wątpliwości co do rzetelnego przeprowadzenia postępowania. W ocenie odwołującej się organ niezasadnie odwołał się do wyroku NSA w Lublinie z dnia 17 lutego 2000 r. gdyż stanowisko w nim zaprezentowane nie dowodzi słuszności podjętej decyzji w przedmiotowej sprawie z uwagi na pominięcie kwestii wykonania remontu kapitalnego w tamtej sprawie. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że organ l instancji prawidłowo ustalił, że przesłanki wyszczególnione w art. 68 ustawy prawo budowlane nie zostały spełnione. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje na zły stan techniczny budynku, natomiast ani z przeprowadzonych oględzin ani przedłożonej ekspertyzy technicznej nie wynika, aby występowało bezpośrednie zagrożenie zawalenia się budynku. Organ odwoławczy podzielił stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 kwietnia 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 718/04 w którym stwierdzono, że przesłanką uzasadniającą zastosowanie art. 68 prawa budowlanego nie jest zły stan techniczny budynku ani też taki stan, który grozi zawaleniem w bliżej nieokreślonym czasie. Przesłankę z tego przepisu wypełnia bezpośrednia groźba zawalenia. Bezpośredniość zdarzenia oznacza, że nastąpi ono niezwłocznie bez żadnych ogniw pośrednich. Nadto organ podniósł, że z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości zasadne jest wszczęcie z urzędu postępowania w trybie art. 66 ustawy prawo budowlane. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wniosła B.K.-K. Zaskarżonej decyzji zarzucała naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 oraz art. 10 § 1 w zw. z art. 28wzw. z art. 61 §4wzw. żart. 79 § 1, art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 kpa oraz naruszenie art. 68 ustawy prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniosła, że organ l instancji prowadząc postępowanie nie ustalił prawidłowo stron postępowania, o terminie pierwszych oględzin zawiadomił tylko jednego współwłaściciela, pomijając dwóch pozostałych. W ocenie skarżącej konieczne było przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność stanu technicznego budynku, w sytuacji gdy w protokole oględzin znalazło się stwierdzenie, że "nie można powiedzieć, że budynek grozi bezpośrednim zawalaniem. Natomiast stan techniczny budynku nie jest zadowalający". Również z wniosków końcowych opinii sporządzonej przez W.M. wynika, że istnieje niebezpieczeństwo katastrofy budowlanej i zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia". Przytoczyła ustalenia zawarte w ww. opinii, podkreślając zwłaszcza nieszczelność ciągów kominowych na okoliczność wadliwości których właściciele przedstawili także protokół kontroli przewodów kominowych. Organ ograniczył się do przeprowadzenia oględzin i spisania lakonicznego protokołu bez merytorycznego odniesienia się co do poszczególnych naruszeń konstrukcji budynku. Podniosła, że mimo dużych sprzeczności między treścią protokołu z oględzin a sporządzoną ekspertyzą, nie zostały one wyjaśnione. Ponadto organ powinien jednoznacznie ustalić istnienie przesłanki do zastosowania art. 68 ustawy prawo budowlane tj. okoliczności bezpośredniego zagrożenia zawaleniem. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b)naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, póz. 2016 ze zm.). W myśl tego przepisu w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, właściwy organ jest obowiązany: 1) nakazać, w drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania; 2) przesłać decyzję, o której mowa w pkt 1, obowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych na podstawie odrębnych przepisów; 3) zarządzić: a) umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz o zakazie jego użytkowania, b) wykonanie doraźnych zabezpieczeń i usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, z określeniem, technicznie uzasadnionych, terminów ich wykonania. Zastosowanie tego przepisu zależy zatem od stwierdzonego przez organ nadzoru budowlanego stanu technicznego budynku. Stosownie do wyników przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalenie możliwości doprowadzenia budynku do dalszego użytkowania może stanowić przesłankę do wydania decyzji na podstawie art. 66 - Prawa budowlanego (por. Prawo budowlane. Komentarz., pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, W-wa 2007, s. 636 - 637). Przesłanką wydania nakazu opróżnienia obiektu budowlanego w oparciu o art. 68 ustawy Prawo budowlane jest bezpośrednie zagrożenie zawalenia się budynku, w którym przebywają ludzie. Jest to więc sytuacja zaistnienia stanu nagłej konieczności, w którym stan techniczny budynku stwarzać może niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, lub może grozić niepowetowaną szkodą materialną. Organ nadzoru budowlanego, stosownie do treści art. 7 kpa zobowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym celu, winien on w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), uwzględniając przy tym fakt, iż jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Ocena, czy dana okoliczność została udowodniona jest możliwa dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Sąd stwierdził, iż w toku postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji organy naruszyły przepisy procedury, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. l tak, o oględzinach przeprowadzonych w dniu 2 lutego 2007 r. został zawiadomiony wyłącznie W.K. . Z treści zawiadomienia o przeprowadzeniu kolejnych oględzin w dniu 28 maja 2009 r. wynika, że o ich terminie zostały zawiadomione wszystkie strony, brak jednakże dowodu doręczenia tego zawiadomienia dla skarżącej, która w czynności tej nie uczestniczyła. Nadto, z akt administracyjnych nie wynika, aby o terminie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka W.M. strony zostały zawiadomione (brak dowodów doręczenia zawiadomień, w aktach znajduje się jedynie dowód doręczenia wezwania świadkowi). Powyższe stanowi o naruszeniu art.79 kpa. Treść protokołu przesłuchania w charakterze świadka W.M. świadczy o naruszeniu przez organ art.7 kpa w związku z art. 77kpa. W protokole tym zapisano bowiem jedynie, że: "świadek nie stwierdził jednoznacznie bezpośredniego zagrożenia życia i mienia. Zgodnie z przedłożoną ekspertyzą istnieje zagrożenie pośrednie od kominów, instalacji elektrycznej i spękanych fundamentów". W sytuacji, gdy z treści przedłożonej przy wniosku ekspertyzy, której autorem był W.M. wynika, że "wymianie muszą podlegać wszystkie elementy konstrukcyjne wraz z fundamentami", "strop nad parterem grozi katastrofą budowlaną", "występuje zagrożenie zawalenia się stropu", "strop nad piwnicami nie nadaje się do dalszej eksploatacji - kwalifikuje się do wymiany", "utrzymanie takiego stanu grozi katastrofą budowlaną", a podczas oględzin organ stwierdził w tym zakresie jedynie zarysowania, spękania, ubytki i zawilgocenia tynku, a w stropie nad parterem widoczne w belkach nieliczne ubytki oraz w części pomieszczeń odchylenia stropu od poziomu, to ograniczenie przesłuchania świadka do zacytowanej wyżej oceny było zdecydowanie niewystarczające. Wobec ewidentnych sprzeczności pomiędzy przedłożoną ekspertyzą techniczną a ustaleniami dokonanymi przez organ podczas oględzin, należało szczegółowo przesłuchać świadka w tym zakresie. Nadto, jak wynika z uzasadnienia decyzji organu l instancji, na podstawie tej właśnie ekspertyzy i zeznań w charakterze świadka jej autora ustalono, że stan budynku nie grozi bezpośrednio zawaleniem. Z dowodów tych taki wniosek jednakże jednoznacznie nie wynika. Jak podano w ekspertyzie W.M. ustalenia odnośnie wystąpienia zagrożenia zawalenia się stropu ( [...] ) opierały się na porównaniu dokonanych pomiarów z obowiązującymi normami. Dlatego też ogólnikowe ustalenia organu dokonane podczas oględzin ("stropy...posiadają odkształcenia od poziomu -k.24/2 , "w pokoju z piecem wyraźne ugięcie stropu" - k.[...] ) są niewystarczające. Nie wiadomo zatem dlaczego ustalenia te były podstawą wniosku, że "nie stwierdzono, by elementy konstrukcyjne budynku były w stanie grożącym bezpośrednio zawaleniem." Reasumując, Sąd po przeanalizowaniu zgromadzonego materiału dowodowego stwierdził, iż nie mógł on stanowić dostatecznej podstawy do wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji. Dopiero prawidłowe ustalenie co do spełnienia się przesłanki z art.68 prawa budowlanego (bezpośrednie zagrożenie zawaleniem) mogło stanowić podstawę do wydania decyzji w tym trybie. Skoro, jak zostało to już stwierdzone, ustalenia w tym zakresie budzą uzasadnione wątpliwości konieczne było uchylenie decyzji l i II instancji. Rozpoznając sprawę ponownie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zobligowany będzie jednoznacznie ustalić, czy przedmiotowy budynek grozi bezpośrednio zawaleniem (przeprowadzając ewentualnie dowód z opinii biegłego) i w oparciu o poczynione w tym zakresie ustalenia wydać decyzję administracyjną, odpowiadającą przepisom prawa materialnego oraz procedury administracyjnej. Z uwagi na konsekwencje decyzji wydanej na podstawie art.68 prawa budowlanego, musi być ona poprzedzona bardzo wnikliwym przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego. Z tych wszystkich powodów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w trybie art. 200 ustawy.