II SA/Kr 192/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2010 r. sprawy ze skargi K.P. i J.P. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 30 listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. na rzecz skarżących K.P. i J.P. kwotę 300,00 zł (trzysta złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 15 czerwca 2009r. znak: [....] Starosta Powiatu T. udzielił Kopalni [....] sp. z o.o. pozwolenia wodnoprawnego: na przebudowę rowu przydrożnego drogi powiatowej nr [....] relacji [....] , związaną z budową chodnika dla pieszych etap II o długości 485 m po lewej stronie tej drogi w miejscowości [....] ; na wykonanie 5 wylotów z kanalizacji opadowej do prawego rowu przydrożnego wraz z ubezpieczeniem tych wylotów; na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z odwodnienia nawierzchni części drogi powiatowej i projektowanego chodnika do rowu przydrożnego w miejscowości [....] . W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia 18 września 2008 r. Starosta T. udzielił pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę rowów przydrożnych drogi powiatowej nr [....] , wykonanie wylotów kanalizacji deszczowej oraz odprowadzanie wód opadowych pochodzących z odwodnienia jezdni oraz projektowanego chodnika wzdłuż drogi powiatowej nr [....] . Na skutek odwołania złożonego od tej decyzji przez K.P. i J.P. , właścicieli działki nr [....] przylegającej do drogi powiatowej, Wojewoda [....] decyzją z dnia 4 listopada 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Stosując się do zaleceń organu II instancji postanowieniem z dnia 1 grudnia 2008 r., Starosta T. wezwał wnioskodawcę Kopalnię [....] sp. z o.o. do uzupełnienia operatu wodnoprawnego w zakresie: dodatkowych obliczeń i dowodów koniecznych do ustalenia zasięgu oddziaływania planowanego zakresu korzystania z wód, zaznaczenia na mapie określonego zasięgu oddziaływania, ustalenia ilości wylotów i wrysowania ich na mapie, uzupełnienia wniosku w zakresie wykonania przebudowy rowów i wykonanie wylotów urządzeń kanalizacyjnych. W dniu 16 lutego 2009 r. wnioskodawca złożył uzupełniony operat wodnoprawny oraz wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę rowów i wykonanie wylotów. W ramach uzupełnień została między innymi zmieniona lokalizacja wylotu nr [....]. Wcześniej projektowany był on na wysokości działki nr [....] należącej do J.P. , teraz został przesunięty poniżej o 30 m na wysokość działki nr [....] będącej własnością K.S. . W związku z wniesionymi w trakcie rozprawy administracyjnej uwagami oraz w wyniku analizy złożonej dokumentacji, postanowieniem z dnia 27 marca 2009 r. wezwano Kopalnię [....] " do złożenia dodatkowych wyjaśnień i uzupełnienia operatu wodnoprawnego. W dniu 29 kwietnia 2009 r. został doręczony poprawiony operat wodnoprawny, natomiast w dniu 30 kwietnia 2009 r. wpłynął wniosek inwestora o wydanie w przedmiotowej sprawie dwóch pozwoleń wodnoprawnych, ponieważ budowa chodnika w miejscowości [....] będzie realizowana w dwóch etapach. Wskazano, że budowa chodnika dla pieszych wzdłuż drogi powiatowej w miejscowości [....] wymaga zabudowy istniejącego rowu przydrożnego. W celu zachowania warunków prawidłowego odwodnienia drogi wraz z budową chodnika przewidziano budowę 3 krótkich odcinków kanalizacji deszczowej zamkniętej oraz odcinek kanału otwartego, z których wody opadowe będą wprowadzane do rowów przydrożnych po przeciwnej stronie drogi. Zamieszczone w operacie wodnoprawnym obliczenia dowodzą, że bezodpływowe odcinki rowu przydrożnego po zachodniej stronie są w stanie przyjąć wody opadowe pochodzące z całej szerokości drogi oraz z projektowanego chodnika na tym odcinku. Wystąpienie zagrożenia zalania posesji położonych za rowem po zachodniej stronie drogi eliminuje dodatkowo rodzaj gruntu, który jest przepuszczalny. Organ wskazał że, rów ten do tej pory prawidłowo pełnił rolę odwodnienia drogi bez szkód dla terenów przyległych. Zaznaczono również, że w dniu rozprawy administracyjnej, przypadającym po okresie kilkudniowych obfitych opadów deszczu i śniegu, dokonano przeglądu rowów na całej długości planowanej inwestycji i nie stwierdzono obecności wody, mimo padającego topniejącego śniegu. Odwołanie od powyższej decyzji K.P. i J.P. właściciele działki nr [....] przylegającej do drogi powiatowej podnosząc, że nie zgadzają się na odprowadzenie wód do rowu biegnącego wzdłuż ich działki. Wskazali, że obliczenia ilości odprowadzanych wód nie są pełne, powinny być bowiem wyliczone wody z obszaru całej zlewni, także z obszarów przyległych (zgodnie ze spadkiem terenu). Ponadto w decyzji nie określono docelowego miejsca odprowadzania wód. Błędne w opinii skarżących jest także wyliczenie ilości wód opadowych spływających z parkingu. Skarżący ponieśli, że zasypanie rowu po drugiej stronie drogi i odprowadzanie wód do rowu biegnącego wzdłuż ich nieruchomości spowoduje zalewanie ich działki oraz możliwość jej skażenia. Wskazali także, iż planowane wprowadzenie wód do rowu wzdłuż ich posesji spowodowane jest zasypaniem rowów i przepustów po przeciwnej stronie drogi, dokonane podczas modernizacji skrzyżowania. Decyzją z dnia 30 listopada 2009 r. nr [....] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) oraz w związku z art. 127 ust. 7, art. 128, art. 132 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. 2005 r. Nr 239 poz. 2019 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję organu i instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji wyjaśniło wątpliwości podniesione przez skarżących, a zebrane dowody i materiały nie potwierdziły zarzutów odwołania. Postulowane na rozprawie rozwiązanie odprowadzenia wód opadowych z drogi i chodnika do rowów chłonnych sprowadza się w istocie do rozwiązania podobnego do tego, które zastosował projektant, tylko po przeciwnej stronie drogi. W operacie wskazano, że pojemność rowów po zachodniej stronie drogi jest wystarczająca do przejęcia całości wód z projektowanego chodnika i jezdni. Podnoszony w odwołaniu zarzut, że obliczenia ilości odprowadzanych wód nie uwzględniają powierzchni całej zlewni, w tym powierzchni drogi gminnej dz. nr [....] (posiadającej nawierzchnię żwirową) nie znajduje uzasadnienia, ponieważ teren przyległy do drogi od strony projektowanego zarurowania posiada spadek odwrotny do drogi, a grunty są przepuszczalne (piaski i żwiry). Zatem rów będący przedmiotem zarurowania służy wyłącznie do odwadniania drogi. Odnosząc się do sposobu obliczenia ilości wód spływających z parkingu, organ wskazał, że mogłyby mieć znaczenie w sytuacji, gdyby odwodnienie parkingu zostało ujęte w projektowanym systemie. Ponieważ parking nie został skanalizowany, zatem wody opadowe odpływają z parkingu w sposób swobodny, zgodnie ze spadkiem terenu i tylko częściowo mogą zasilać rów przydrożny. W tej sytuacji przyjęty sposób obliczania powierzchnia szczelnej parkingu poprzez przyjęcie zmniejszonego współczynnika, jak dla powierzchni betonowej należy uznać za uzasadniony. W operacie wodnoprawnym wykazano również za pomocą obliczeń hydraulicznych, że wprowadzenie wód opadowych wylotem nr [....] zapewni jego swobodny odpływ do rowu przydrożnego i dalej do rowu przy drodze wojewódzkiej. Wylot nr [....] został zlokalizowany na wysokości działki nr [....] tj. ok. 30 m poniżej posesji skarżących, zgodnie ze spadkiem rowu w kierunku drogi wojewódzkiej. Operat zawiera również informację, że z wieloletnich obserwacji wynika, iż rowy przydrożne wzdłuż drogi powiatowej zawsze przejmowały wody opadowe i nie występowały w tym terenie podtopienia. Organ zaznaczył na końcu, że brak zgody na odprowadzanie wód opadowych z nawierzchni jezdni i projektowanego chodnika do rowu biegnącego wzdłuż posesji skarżących, nie może stanowić przesłanki uzasadniającej uchylenie decyzji. Dołączony do wniosku operat wodnoprawny spełnia wymogi określone w art. 132 ustawy Prawo wodne, a materiał dowodowy zgromadzony w trakcie postępowania nie potwierdził obaw skarżących. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyli K.P. i J.P. zarzucając naruszenie przepisów ustawy Prawo wodne w szczególności art. 125, art. 128 i art. 132 tej ustawy. Skarżący podnieśli, że po lewej stronie drogi powiatowej od niedawna istniał rów, który odprowadzałby wody wzdłuż planowanego chodnika po wschodniej stronie drogi powiatowej do rowu przy drodze wojewódzkiej. Rów ten został jednak zasypany, a przepusty zniszczono. Dodatkowo w 2008 r. rów ten utwardzono i zaasfaltowano jego nawierzchnię, robiąc na odcinku długości ok. 70 m zatoczkę parkingową. Skarżący podnieśli, że współrzędne na mapie wskazują, że z drogi gminnej spadek jest w kierunku drogi powiatowej, a więc do betonowego koryta, które będzie zbierało wodę i przesyłało do przepustu nr [....] . Nie jest prawdą, jak podano w decyzji, że parking nie został skanalizowany, zatem wody opadowe odpływają z parkingu w sposób swobodny, zgodnie ze spadkiem terenu. Rzędne na mapie wskazują również w tym przypadku sprofilowanie asfaltowej powierzchni parkingów tak, aby wody opadowe spływały do rowu i dalej do przepustu nr [....] . Nieprawdziwy jest również zapis znajdujący się w decyzji a dotyczący odległości wylotu przepustu nr [....] od granicy działki skarżących. W decyzji podano, że wylot przepustu ma być w odległości ok. 30 m. poniżej działki, tymczasem z mapy wynika, że jest to niewiele ponad 10 m. Skarżący podnieśli również, że dokumentacja wodnoprawna na budowę chodników nie zawiera uzgodnień z Zarządem Dróg Wojewódzkich, ani planu przebudowy rowu przy drodze powiatowej począwszy od przepustu nr [....] do drogi wojewódzkiej. Przebudowa ta jest konieczna, gdyż jak wynika z dokumentacji, dno rowu jest przy wylocie przepustu nr [....] jest niżej niż znajdujący się parę metrów dalej przepust, którym mają płynąć wody do drogi wojewódzkiej. Skarżący obawiają się, że w rowie przed ich posesją będą gromadzić się duże ilości wody, a ponieważ woda ta będzie zawierała substancje ropopochodne (spływające z parkingów i jezdni) to wchłaniane jej będzie utrudnione. Skarżący zwrócili również uwagę, że w decyzji znajduje się zapis, iż grunty na ich terenie są przepuszczalne. Odnosząc się do powyższego zaznaczyli, że do głębokości ok. 80 – 100 m grunt jest przepuszczalny, jednak niżej znajduje się warstwa nieprzepuszczalna, co ma wpływ na okresowe zaleganie wód powierzchniowych i wód gruntowych. Skarżący wskazali także na niezgodność operatu wodnoprawnego i decyzji Starosty [....] z dnia 15 czerwca 2009 r. z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego na budowę chodnika. Inwestor chodnika we wniosku do decyzji lokalizacyjne nie wskazał, że zamierza przerzucać wody na drugą stronę drogi i wybudować przepusty oraz że zamierza poszerzać jezdnię. Zdaniem skarżących organ odwoławczy nie dość wnikliwie przeanalizował całość dokumentacji i w związku z powyższym wnoszą o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Analiza postępowania administracyjnego, jakie toczyło się w niniejszej sprawie, prowadzi do wniosku, że kontrolowane postępowanie administracyjne dotknięte jest wadami, które musiały prowadzić do wyeliminowania obu decyzji z obrotu prawnego. Przede wszystkim podnieść należy, iż zgodnie z dyspozycją art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Z przepisem tym wiąże się także wyrażona w art. 9 k.p.a. zasada należytego i wyczerpującego informowania stron przez organ administracji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, oraz definiowana przez art. 10 k.p.a. zobowiązanie organów do zapewnia stronom czynnego udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Postępowanie przed sądem wykazało natomiast, iż w niniejszym postępowaniu organ jako strony traktował 12 osób które zmarły przed wszczęciem postępowania tj. niecałe 10 % wszystkich podmiotów które w postępowaniu miały przymiot strony. Organ nie podjął żadnych działań mających na celu ustalenia następców prawnych osób zmarłych i zapewnienia im udziału w postępowaniu. Wskazać tu należy, iż stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest ubiegający się o nie wnioskodawca, właściciel wody, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, a także właściciel urządzenia wodnego, władający powierzchnią ziemi oraz uprawniony do rybactwa znajdujący się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych (art. 127 ust 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. 2005 r. Nr 239 poz. 2019 ze zm.). Obowiązkiem organu było zatem ustalić następców prawnych osób zmarłych, będących osobami władającymi powierzchnią ziemi znajdującą się w zasięgu oddziaływania zamierzenia będącego przedmiotem pozwolenia wodnoprawnego. Niewywiązanie się z tego obowiązku i to w tak dużym rozmiarze stanowi poważne uchybienie przepisom postępowania które ma wpływ na rozstrzygnięcie a zatem stanowi samodzielną podstawę uchylenia decyzji. Ponadto, zdaniem sądu ustalenia faktyczne organów administracji obu instancji nie spełniają wymogów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jedną z naczelnych zasad procedury administracyjnej jest wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy materialnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta znajduje rozwinięcie w dalszych przepisach, między innymi w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie, z którym organ administracji publicznej winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Z kolei w myśl art. 80 k.p.a. - udowodnienie danej okoliczności ma nastąpić na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Należy podkreśli, że art. 80 k.p.a. w doktrynie prawa administracyjnego powszechnie uznaje się za przepis, statuujący zasadę tzw. swobodnej oceny dowodów rozumianą w ten sposób, iż jest nią taka ocena, która wywiedziona po przeanalizowaniu całości materiału dowodowego nie przekracza granic doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania. Do zasad tych nie zastosowały się organy administracji rozpoznające niniejszą sprawę. Wątpliwości sądu budzą ustalenia organów w sprawach istotnych dla rozstrzygnięcia. I tak, według ustaleń organów tak pierwszej jak i drugiej instancji, odległość wylotu nr. [....] od działki skarżących to 30 m. Okoliczność ta była przez skarżących kwestionowana. Podnosili oni, iż w rzeczywistości nie jest to 30 m., ale niewiele ponad 10 m. Organ II instancji w odpowiedzi na skargę wskazuje , że odległość ta 15 – 18 m., a odległość 30 m. to odległość od domu skarżących. Zauważyć należy, iż sam organ wskazuje tu różne wartości. W odpowiedzi na skargę podaje ponadto dane nieprecyzyjne. Odległość działki skarżących od wylotu nr. [....] nie może być bowiem określona w przedziale i to trzech metrów, gdyż z natury rzeczy jest to wartość stała. Okoliczność ta nie ma może pierwszoplanowego znaczenia, ale obrazuje rzetelność organów przy dokonywaniu ustaleń stanu faktycznego sprawy. Zdaniem sądu ustosunkowanie się przez organ II instancji do zarzutu błędnych obliczeń odnośnie ilości odprowadzanych wód jest wadliwe. Zdaniem organu zarzut, że obliczenia ilości odprowadzanych przez wylot nr [....] wód nie uwzględniają powierzchni całej zlewni, w tym powierzchni drogi gminnej dz. nr [....] (posiadającej nawierzchnię żwirową) nie znajduje uzasadnienia, ponieważ teren przyległy do drogi od strony projektowanego zarurowania posiada spadek odwrotny do drogi, a grunty są przepuszczalne (piaski i żwiry). Otóż jak wskazują rzędne działki nr [....] na mapie sytuacyjno – wysokościowej dołączonej do operatu wodnoprawnego, działka ta ma spadek w kierunku drogi a nie odwrotnie. Spadek w kierunku drogi ma także działka nr [....] i działka nr [....] – na której zlokalizowany jest utwardzony parking. Stanowisko organu co do ilości wód odprowadzanych z tych działek jest zatem wątpliwe. Organ II instancji, nie wziął pod uwagę ustaleń dokonanych przez organ I instancji, iż w trakcie rozprawy administracyjnej w dniu 25.03.2009 r. stwierdzono, że "w miejscu, gdzie kończy się rów prawostronny przy parkingu sklepu w [....] (w miejscu projektowanego przepustu wylot...) widoczna stojąca woda o długości około 1 m". Organ nie podaje także w oparciu o jakie dane przyjął, iż grunty na tym terenie są przepuszczalne. Danych takich nie ma także w operacie wodnoprawnym. Odnośnie parkingu na działce [....] , wątpliwości sądu budzą także ustalenia organu odnośnie materiału z jakiego parking ten wykonano - czy jest to beton jak podaje organ, czy też asfalt jak utrzymują skarżący. Okazana sądowi przez skarżących na rozprawie w dniu 29.10.2010 r. dokumentacja fotograficzna wskazywała by na to, iż parking na działce [....] jest wykonany z asfaltu. Okoliczności o których mowa wyżej nie zostały wyjaśnione, a zatem stanowisko organu, iż obliczenia co do ilości spływających wód do rowu w pobliżu wylotu nr [....] są prawidłowe jest zdaniem sądu dowolne. Wątpliwości sądu budzi także prawidłowość sporządzenia operatu wodnoprawnego. Operat przy obliczeniach ilości wód opadowych (pkt. 8.1) nie wyjaśnia w jaki sposób rzeczoznawca założył współczynnik spływu powierzchniowego dla betonowego (czy też asfaltowego jak twierdzą skarżący) parkingu. Tym samym okoliczność ta (co do prawidłowości dokonanych przez rzeczoznawcę obliczeń) nie poddaje się kontroli sądu. W operacie rzeczoznawca stwierdza, iż z wieloletnich obserwacji wynika, że odcinki rowu przydrożnego w rejonie planowanej lokalizacji wylotów 4,5,6,7 i 8 po zachodniej stronie drogi zawsze były w stanie przejąć całość wód spływających do nich z powierzchni drogi i części terenów przyległych, bez szkody dla tych terenów. Rzeczoznawca nie powołuje się przy tym na żadne źródła tych informacji. Kto mianowicie dokonywał tych wieloletnich obserwacji, bo wnosić należy, iż nie był to chyba sam rzeczoznawca. Zdaniem sądu operat w pkt 11.1 jest wewnętrznie sprzeczny. Zawarte jest w nim bowiem stwierdzenie, iż z rowu przy wylocie nr. [....] wody odpływają do rowu przy drodze wojewódzkiej pod warunkiem odmulenia tego rowu, natomiast stronę dalej zamieszczone jest stwierdzenie, iż obliczenia hydrauliczne wykazały, że wyprowadzenie wód wylotem nr. [....] do rowu przydrożnego zapewni jej swobodny odpływ do rowu przydrożnego drogi wojewódzkiej. Podnieść też należy iż dołączona do operatu wodnoprawnego mapa sytuacyjno-wysokościowa nie obejmuje dalszej części rowu w kierunku drogi wojewódzkiej. Brak rzędnych w tym zakresie uniemożliwia kontrolę zarzutów skargi, iż rów ten na wysokości skrzyżowania jest spłycony (na rzędnych mapy dołączonej do odwołania faktycznie takie spłycenie występuje) być może zatem odmulenie rowu nie wystarcza (a jeżeli tak to jak to rzezczoznawca wyliczył) i konieczne jest pogłębieni rowu. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonywana orzeczono na podstawie art. 152 p.ps.a.