II SA/Kr 193/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Beata Łomnicka Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi K.A. na postanowienie Wojewody z dnia 3 grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania skargę oddala. Prezydent Miasta postanowieniem z dnia 6 października 2014 r., na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. po rozpoznaniu wniosku K. A., S. M., A. R., P. P., P. S. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku przy ul. B. w K. z dnia 24 grudnia 2012 r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji Nr [...] z dnia 28 kwietnia 2010 r. - zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego rozbudowę i nadbudowę budynku usługowego na mieszkalny wielorodzinny z garażami w parterze i poddaszem użytkowym oraz instalacjami wewnętrznymi: wodą, kanalizacją, gazową, centralnego ogrzewania, elektryczną, klimatyzacyjną na działce nr [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. S. w K. (znak sprawy: [...]). W uzasadnieniu organ podał, że decyzją Nr [...] z dnia 28 kwietnia 2010 r., na wniosek H. P., zatwierdzony został projekt budowlany i udzielone zostało pozwolenie na budowę dla opisanego wyżej zamierzenia inwestycyjnego. Decyzja stała się ostateczna z dniem 24 sierpnia 2010 r. Decyzją Nr [...] z dnia 29 maja 2012 r. ww. decyzja została przeniesiona na rzecz nowych inwestorów: D. R. oraz W. P.. W dniu 24 grudnia 2012 r. do organu wpłynął wniosek K. A., S. M., A. R., P. P., P. S. oraz W. I. sp. z o.o. w K. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Nr [...] z dnia 28 kwietnia 2010 r. oraz o wstrzymanie wykonania przedmiotowej decyzji pozwolenia na budowę. Jako przesłankę wznowienia postępowania wskazano na art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. powołując się na nowe okoliczności faktyczne tj. wnioski jakie płyną z ekspertyzy budowlano-prawnej w zakresie analizy nasłonecznienia dla istniejącego budynku mieszkalnego przy ul. B. w K., z której wynika, że autor zatwierdzonego projektu budowlanego nie uwzględnił faktycznych wymiarów otworów okiennych oraz faktycznej grubości ścian w budynku przy ul. B. (wynoszącej 80 cm), co miało istotny wpływ na zakres operowania słońca, bowiem ogranicza nasłonecznienie pomieszczeń mieszkalnych. Organ ustalił, że decyzją z dnia 9 maja 2013 r., znak: [...] Wojewoda odmówił stwierdzenia nieważności decyzji pozwolenia na budowę Nr [...] z dnia 28 kwietnia 2010 r., a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia 7 sierpnia 2013 r., znak: [...] uchylił ww. decyzję w całości i stwierdził nieważność decyzji pozwolenia na budowę. Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 sierpnia 2013 r. jest ostateczna. Organ wskazał, że zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania z przyczyn podanych w przepisie może nastąpić wyłącznie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Na mocy opisanej wyżej ostatecznej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. decyzja udzielająca pozwolenia na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego. Brak decyzji ostatecznej stanowi o niedopuszczalności wznowienia postępowania w sprawie z przyczyn przedmiotowych. W związku z brakiem funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji pozwolenia a budowę, bezprzedmiotowym stało się również orzekanie w przedmiocie wniosku o jej wstrzymanie. Zażalenie na ww. postanowienie wnieśli: K. A., S. M., A. R., P. S., P. P. oraz Wspólnota Mieszkaniowa Budynku przy ul. B. w K., domagając się uchylenia postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podniesiono, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 sierpnia 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarga na tą decyzję w sprawie do sygn. VII SA/Wa 222/13 została wprawdzie oddalona, ale wyrok nie jest prawomocny. Wojewoda postanowieniem dnia 3 grudnia 2014 r., znak: [...], art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wydane rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania zarówno w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym może nastąpić z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, tj. np. gdy żądanie strony dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również, gdy podmiot żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony. W przedmiotowej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 7 sierpnia 2013 r. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta z dnia 28 kwietnia 2010 r., Nr [...] o pozwoleniu na budowę. Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie jest decyzją prawomocną, ale jest ostateczną. Decyzja ostateczna o stwierdzeniu nieważności wywołuje skutki prawne w postaci pozbawienia mocy obowiązującej decyzji w zakresie objętym orzeczeniem o nieważności. Innymi słowy decyzja, której stwierdzono nieważność, nie wiąże ani strony postępowania ani organu administracji. Zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania dotyczy tylko decyzji ostatecznych. W sytuacji wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego, brak jest przedmiotu postępowania, którego dotyczy wniosek. W takiej sytuacji należy stwierdzić, że nie istnieją materialnoprawne podstawy do wydania rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej. Stan ten istnieje obecnie i będzie istnieć do czasu ewentualnej zmiany stanu prawnego wynikającego z wydania decyzji ostatecznej o stwierdzeniu nieważności decyzji, a więc np. w przypadku wyeliminowania jej z obrotu prawnego poprzez orzeczenie sądu. Zdarzenie to jednak, choć mające wpływ na sposób rozstrzygnięcia organu administracji w przedmiocie wznowienia postępowania, jako zdarzenie przyszłe i niepewne nie może rzutować na obecne rozstrzygnięcie i ocenę istniejącego obecnie materiału dowodowego. K. A., S. M., A. R., P. P. i Wspólnota Mieszkaniowa Budynku przy ul. B. w K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Wojewody, domagając się jego uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący podnieśli, że wydane postanowienie jest przedwczesne, albowiem decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 sierpnia 2013 r. została zaskarżona do sądu. W wyroku wydanym do sygn. VII SA/Wa 2222/13 co prawda oddalono skargę, ale na skutek wniesienia przez inwestora skargi kasacyjnej wyrok ten nie jest prawomocny. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Prawomocnym postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę S. M., A. R., P. P. i Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku przy ul. B. w K.. Skarga K. A. została wniesiona skutecznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli sądu jest w niniejszej sprawie postanowienie wydane na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Nr [...] z dnia 28 kwietnia 2010 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Na wstępie rozważań należy wyjaśnić, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa (zob. W. Dawidowicz: Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu. Warszawa 1962, s. 230; W. Dawidowicz: Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu. Warszawa 1983, 242). Procedura tego nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji ostatecznych określona została przepisami art. 145-152 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz literaturze w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego wyróżnia się fazę wstępną, w której dokonuje się oceny wniosku o wznowienie postępowania pod kątem dopuszczalności wznowienia postępowania oraz postępowanie rozpoznawcze, którego celem jest ustalenie, czy istnieją podstawy wznowienia, a także etap rozstrzygania o losach decyzji zapadłej w postępowaniu, które zostało wznowione. Pierwsza faza postępowania o wznowienie polega na zbadaniu czysto formalnych przesłanek dopuszczalności wznowienia postępowania. W literaturze podkreśla się, że odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a. następuje wtedy, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne, albo gdy uchybiono wymogom formalnym. Niedopuszczalność wznowienia z przyczyn przedmiotowych będzie miała miejsce między innymi wtedy, gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną (por. wyrok NSA W-wa 2014-01-14, II OSK 1835/12, LEX nr 1452820). Stwierdzenie niedopuszczalności wznowienia postępowania kończy już na tym etapie postępowanie w sprawie wznowienia i skutkuje wydaniem na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Odmowa taka jest zatem w istocie odmową zbadania, czy rzeczywiście istniały powołane we wniosku wznowienie postępowania podstawy wznowienia. Przenosząc dotychczasowe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy uznać należy, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, gdyż wznowienie postępowania było niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych – sprawa, w której wydana została decyzja zakwestionowana we wniosku o wznowienie, nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną. Jak bowiem wynika z przedłożonych akt administracyjnych (k.172) wydana została ostateczna decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia 28 kwietnia 2010 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Wynikiem stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej i to ze skutkiem ex tunc. Oznacza to, że w sprawie zakończonej kwestionowaną we wniosku o wznowienie decyzją organ budowlany ponownie będzie musiał rozpatrzyć wniosek inwestora o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Z powyższego wynika zatem, że sprawa, w której wydana została decyzja zakwestionowana we wniosku o wznowienie, nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną. Powoduje to niedopuszczalność wznowienia. Na marginesie tylko należy dodać, że Sąd postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2015 r. oddalił wniosek o zawieszenie postępowania sądowego z uwagi na nieprawomocność wyroku sygn. VII SA/Wa 222/13, oddalającego skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 7 sierpnia 2013 r., stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia 28 kwietnia 2010 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Nie jest to bowiem zagadnienie prejudycjalne dla rozstrzygnięcia niniejszej skargi. Z przyczyn wskazanych wyżej w sprawie jest bowiem istotne nie to, czy decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 7 sierpnia 2013 r. jest prawomocna, ale to, czy jest ona ostateczna. Dlatego też, na podstawie art.151 p.p.s.a. skargę należało oddalić.